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改革开放以来,我国国内生产总值以平均每年高于8%的速度增长,社会财富总量急剧增加,但同时贫富差距不断扩大,尤其区域经济的差距表现尤为突出。国家“九五”规划及2010年远景规划和十五大报告都明确提出要促进区域经济协调发展,党的十六届三中全会进一步将“统筹区域发展”作为完善社会主义市场经济体制的五大目标和任务之一,这表明中央政府已充分认识到西部的发展在现代化建设全局中的重要地位。财政作为政府履行社会经济职能的重要手段,通过其对财力的配置、调节和监督,可以有效促进区域经济的协调发展。 一、东西部地区贫富差距的现状及发展趋势 (一)贫富差距的现状分析。 贫富差距源自收入差距。收入差距悬殊首先表现为地区差距,在我国主要表现为东部和西部地区之间的差距。东部和西部地区之间,在地理位置、经济基础、科技文化等方面存在明显的差异,加上改革开放初期,东部沿海地区享受到了国家的特殊政策,东部地区经济增长明显快于相对落后的西部地区。特别是进入20世纪90年代以后,东部地区收入大幅度上升,从人均GDP角度看,东部与西部的比例1991年为1•86倍,2000年为2•33倍,2003年又扩大到2•52倍。省际差距更大,拿浙江与贵州比较,由12年前的2•7倍扩大为现在的5•6倍。 (二)贫富差距的预测。 我国的地区差异除了用人均收入表示外,还可以用基尼系数来表示。市场经济国家衡量收入差距一般标准为:基尼系数在0•2以下表示绝对平均;基尼系数在0•2-0•3之间表示比较平均;27基尼系数在0•3-0•4之间表示较为合理;基尼系数在0•4-0•6之间表示差距较大;基尼系数在0•6以上表示差距悬殊。我国的基尼系数已经超过0•4,说明我们的收入差距已经比较大了,借用我国1986年到2005年基尼系数的变化来分析(见表1),基尼系数几乎平均每年以增加0•01的速度增长,假如以此速度递推,我国的基尼系数在未来十几年之后将达到甚至超过0•6。 与其他发达国家和地区相比,中国的基尼系数偏高。2004年美国的基尼系数为0•408,2005年达到历史最高水平为0•469,同期相比,仍比中国要低。长期进行中国居民收入差距研究的北京师范大学特聘教授李实说,“横向来看,中国的收入差距在亚洲仅次于菲律宾,超过了所有的欧洲国家。” 二、我国财政政策在解决东西部地区 贫富差距方面存在的问题造成我国区域经济发展不平衡的原因是复杂多样的,其中,国家资金投入、税收优惠政策与政府间财政转移支付资金的安排在地区间的非均衡性,对我国区域经济差异扩大有着十分突出的影响,而这又归结为国家在一定时期的财政政策选择。 (一)财政收入政策。 1•中央财力不足,严重制约了国家对于西部地区的援助能力。西部地区经济发展速度较慢,各方面都比较落后,急需中央政府的各项援助,但这种援助不管是直接投资、转移支付,抑或是税收减免,都必须以实力雄厚的国家财力为基础。 而我国目前中央财政的财力极为薄弱,同这些政策要求极不相称。中央财政收入占GDP的比重极低,1995年仅为5•5%,1999年上升到6•06%,到2005年也才增长到8•86%,这也还大大低于国际上通行的至少15%以上的水平,这就严重削弱了国家财政在实施区域经济协调发展等方面的调控能力,国家财政政策的选择及相关的制度安排,都因缺乏相应的财力支撑而陷入困境。 2•国家资金的投放水平及利用效率直接影响 一定区域的经济发展。国家投资具有集聚效应,可以吸引民间资本向特定区域流动,起到“四两拨千斤”的作用。一般情况下,资金投入大及利用效率高的地区,其人均GDP和人均收入水平也较高。改革开放以来,我国按“效率优先,兼顾公平”的原则,实施了“非均衡发展战略”,国家的投资政策和投资布局向东部地区倾斜。据统计,20世纪80年代到90年代,全国国有单位基本建设投资一半以上投在了东部地区,这一方面使东部的经济增长具有更大的直接推动力,另一方面,由于国家投资的相当部分发生在基础设施建设领域,如交通、能源、通信等。根据赫尔希曼模型,基础设施投资的增加将降低一般生产性投资的进入成本,并改善社会生活的质量,使特定区域的投资环境更具吸引力。改革开放以来我国东部地区远远高于西部地区的经济增长,在很大程度上可由此得到说明。 3•税收政策加剧了区域经济发展失衡。我国的改革开放,采用先试点,然后再逐次向内地推行的方式,我们的试点大多从东部沿海地区开始,这一战略,使东部沿海地区在改革开放二十余年中获得了较多的优惠政策。在税收政策上,表现为对保税区、经济特区、经济开发区与一般地区、外资经济、私营经济、集体经济与国有经济的区别待遇,前者获得较多的优惠政策。这种税收政策对吸引外资、发展多种经济形式和经营方式、促进对外开放起到了积极的推动和示范作用,但是却进一步弱化了欠发达地区对外部资金和人才的吸引力,加剧了欠发达地区对外开放及市场化发展的滞后性,并强化了其比较劣势,导致经济发展中“马太效应”。 (二)财政支出政策。 1•我国西部地区财政支出结构也很不合理,主要表现为:一是行政管理支出比重普遍高于全国平均水平,“吃饭财政”的问题更为突出;二是财政用于基本建设、城市维护、科教文卫等公共项目的支出严重不足,造成西部地区经济落后,而东部与西部地区之间经济发展差距拉大的原因之一,就是因为整体科技水平不高、基础教育滞后、劳动者素质偏低;三是1994年分税制改革以后,西部地区财力更加不足,而财力分配同样存在着偏向城市的问题,县乡财政收入相对较少,并且税收很不稳定。然而,县乡财政又要承担包括基础教育、卫生保健等的支出。#p#分页标题#e# 2•财政转移支付制度对缩小区域间经济差异的效应较小。我国财政转移支付规模上还不够大,制度上也不够规范,财政转移支付模式单一,转移支付标准不合理,转移支付资金管理不规范,专项补助政策导向不突出。随着分权化过程,中央财力一度相对下降,对贫困地区财政转移支付能力在下降,对促进西部区域经济发展实施力度小,未能解决历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差异大等问题。且我国现行政府间财政转移支付制度具有明显的过渡性,原地方财政包干体制延续下来的按基数法确定的税收返还和新体制按因数法确定的过渡期转移支付同时并存,双轨运行,这在一定程度上也使得转移支付的调节能力减弱。 三、东西部地区贫富差距的财政政策定量分析 (一)收入与支出分析。 我国从1986年到2005年间,财政收入和财政支出变化趋势基本相似,总体都是趋于缓慢增长的,相对而言,GDP的增长速度比较快。通过图形我们可以分析出,财政收入在GDP中所占比重在逐渐缩小,而且财政支出没有明显的超过财政收入。这说明我们的财政政策还是倾向于“平衡财政”,按照冯斌在《财政赤字的积极作用》中的分析,财政赤字是宏观经济运行中的重要经济变量之一。在特殊经济时期,适度的赤字财政可以缓解宏观经济问题。 所以面临贫富差距问题时,我们也可以适度的采用政策倾斜,增加西部地区的财政支出,发挥赤字财政的积极作用。 再就财政支出分析,《中国国防白皮书》中的数据:1995年的财政支出增长率(△G%)为17•8%,之后逐渐下降,一直到1999年才又开始上升为22•13%,紧跟着迅速下降到2003年的11•72%。△G%总体处于下降过程,这也说明我国在用财政政策解决宏观问题时的力度不够。 同时,我们也可以借用数据来简单分析:我国生产总值从1986年的10508•5亿元增长到2005年186700•9亿元,增长了17倍多,而财政收入从1986年的2122•000亿元增长到2005年31649•29亿元,财政支出从1986年的2204•900亿元增长到2005年33930•28亿元,增长了15倍左右,由财政支出增长的弹性系数来看,从1987年到2005年只有为数不多的几个年份是大于1的,由此我们可以进一步得出:总体上,我国财政收支增长慢于GDP的增长速度,这就使得经济的快速发展并没有明显惠及财政,也使得财政政策的后劲不足,在解决宏观经济问题上的能力有限。 (二)财政支出结构。 西方发达国家在解决区域经济失衡时,大多考虑到了财政支出结构问题。我国的财政支出结构如何,我们借用计量经济学的LS方法来描述。 这里我们建立如下方程Y=a+bX,分别分析GDP与购买支出和转移支付之间的关系。其中X表示GDP值,Y1表示政府购买支出,Y2表示转移支付。通过对1986年到2005年这20年的数据进行回归分析,我们可以得到如下方程(详见附录1,附录2):Y1=-348•5658944+0•09761898544*XY2=-1350•354346+0•08285743181*X通过上述方程,我们可以看出GDP每增加1亿元,政府购买支出和转移支付分别增加0•09761898544亿元和0•08285743181亿元,由此可见,目前我国的政府购买和转移支付相对较高的GDP来说,是非常小的。 1998年的财政赤字占GDP的比重为2•578%,到2002年这个比重上升为3•004%,达到国际公认警戒线(3%),到2007年财政赤字占GDP的比重下降为0•8%,这在一定程度上缓解了财政政策的压力,但同时也造成财政政策解决宏观经济问题的能力下降。相对西方发达国家的这个比重,2001年到2005年,美国财政余额占GDP比重从2•5%下降到-3•5%,欧盟虽然一直控制财政赤字比重在3%以内,但最低也没有低于1%,因此,同比我国的财政赤字比重还比较低,这在另一方面也说明政府在财政政策的使用力度上还是较弱,在解决宏观问题上的能力当然也有所欠缺。 (三)财政支出构成与基尼系数。 目前,我国的财政支出在解决贫富差距方面的力度到底有多大,我们也可以用回归方法来表示。同样用上面的分析方法,借用表1的数据,用Y表示基尼系数,X1表示政府购买支出,X2表示转移支付,我们用LS方法得到如下方程:Y=0•314951+1•01E-05*X1Y=0•330017+1•13E-05*X2通过上面两个方程,我们可以看出目前政府购买和转移支付对基尼系数的影响非常小。从相关性进行定量分析,政府购买与基尼系数的相关系数为0•92539,而转移支付与基尼系数的相关系数为0•898108,作为主要解决贫富差距的转移支付手段对基尼系数的影响要小于政府购买,这说明目前财政的支出结构本身存在不合理之处,以致在解决贫富差距问题时的力度不够。 再进一步通过Granger因果检验,转移支付和政府购买都不构成基尼系数变化的原因,这更能说明中国现有的财政结构存在问题,有待改进。 四、解决东西部地区贫富差距的财政政策建议 (一)增加中央财政收入,调节地方财政收入差异。 中央财政收入增加,中央在解决经济问题上的能力才会加强,所以要解决区域经济问题,中央的财政收入增加是非常重要的;除此之外,我们还要考虑财政的横向转移。在区域产业结构存在差异和区域分工的情况下,价格体系的扭曲造成了区域利益扭曲。建国以来,为了改变旧中国工业畸形分布于沿海的不平衡状况,国家采取了一系列措施,加强了中西部地区的开发和布局。 其结果,以资源和经济技术的空间逆向梯度为基础,在我国沿海与内地之间形成了一种比较特殊的分工协作关系,一方面东部沿海地区获得了中西部向东部输出能源、原材料和初级产品的同时,因价格不合理而转移了大量价值(利润),另一方面,东部高价向中西部返销制成品,又把中西部创造的部分价值(利润)带到东部。虽然政府通过转移支付一定程度上补偿了西部,但这毕竟是杯水车薪,所以我们在改革价格体制的同时,还需要东部财政适度对西部地区进行转移,以弥补价格扭曲带来的利润分配不均问题。#p#分页标题#e# (二)加强资金的使用监管,促使资金高效利用。 在目前中央财政和地方财政资金都较少的情况下,首先要考虑资金的集中使用,在运用财政政策促进落后地区开发的实践中,各国政府都注意避免财政资金的分散使用,如欧洲各国都不同程度经历过财政资金从分散使用到集中使用的演变过程。进入20世纪80年代以后,欧洲各国都不约而同地先后对其区域财政政策进行调整,调整的内容是改变“天女散花”式的财政补助办法,缩小补助范围,加强对重点项目的援助力度。 其次,要重视资金自身的再生能力,要制定一套资金的“造血”机制,使较少的中央资金投入产生较大的地方财政收入。 (三)实施规范有效的财政转移支付制度。 规范的财政转移支付制度是所有国家缩小地区间发展差距、实现地区间公共服务水平均等化和扶持落后地区经济发展的基本手段。具体来说,无条件拨款应以财政能力均等化为目标,即侧重于分配的公平。从当前的情况看,均等化的内容主要是保障财政收入水平较低地区公共消费支出的基本需要,如行政管理费、教育经费、医疗卫生和社会保障费用等。有条件拨款应侧重于配置的效率目标,包括解决地方性公共品的收益外溢问题和实施特定的产业和事业扶持政策,如基础产业、环保、教育、社会保障等。除此之外还要完善拨款审核、确定程序,提高拨款安排的透明度,从制度上杜绝所谓“跑部钱进”的现象。还有就是转移支付的形式要多样化,防止单一形式的弊端。 (四)制定连续稳定的区域财政政策。 从各国的实践看,通过财政政策向相对落后地区提供发展支持,并不是中央政府随心所欲的政治冲动或行政偏好,而是以国家区域经济发展规划为指导的理性选择和自觉行动。在政策制定上,要相对稳定,一方面,利于经济的稳定,另一方面,便于对政策进行评价。财政政策的目标具体、清晰,受援区域明确,援助标准定量化,这就使财政政策实施具有实效性,既能突出政策差异,便于实际操作,又有利于控制财政支出的数量和规模,增强支出效果。