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“财政为庶政之母”，此概念对地方政府或中央政府都是真理，因此围绕财政问题去研究中央政府与地方政府的关系是财税法学者从未忽视的课题。从1994年分税制以来，社会中形成的共识是中国政府成为了最为富有的社会资源的掌控者，并以数倍于国民收入增长速度的水平迅速积累国家财富。① 与此同时社会又传递出另外一种景象，在国家财政高速增长的同时，财政支出的压力也越来越大，尤其是地方政府出现了财政运作困难和大规模的隐形债务情况，这又给我国财政稳健带来了相当程度的风险。笔者以为，对于政府层面出现的财政收支结构不协调的问题，需要从中央与地方政府间财政关系的角度进行分析，一方面要维护中央政府的权威性，同时应增加地方政府财政的自主性。在考虑中央与地方财税体制完善的过程中，除了继续从制度化的角度注重事权与财权的匹配以外，还要重视财力调整机制在现阶段的重要作用。 一、现代国家保障地方财政自主性的主要立法模式 解决中央与地方财政关系问题，保障地方财政的自主性可以有不同的制度安排，当前的主流观点赞同从权与事权的匹配出发，通过国家层面的法律制度予以确认。 1．典型国家确认地方财政自主性的立法模式 采取联邦制的国家一般是在联邦宪法中确认各级地方财政的自主性。德国《基本法》规定，各级财政实行“自主和相互独立”的原则，联邦、州、市镇各级政府必须自己负责本级政府的财政收支平衡。［1］ 而美国宪法则规定，美国的州和地方政府有着实质上的自主权，只要不违反联邦宪法和本州有关法律，可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准，由各州确定。 在采取单一制的国家，除了国家《宪法》相关条款确认地方财政自主性之外，一般还辅之以《地方自治法》或《地方分权法》等配套法律制度。例如日本《宪法》第八章第92条列明，“有关地方公共团体的组织及运营事项，由法律基于地方自治的本意规定”［2］，围绕宪法日本于1947年开始陆续颁布了《地方自治法》、《地方财政法》、《地方税法》，明确了地方政府在税源与财源上的自主性。 法国自上个世纪80年代进行地方分权改革以来，中央权力不断向地方转移，增强了地方的行政和财政自主性，为了巩固分权成果，法国于2003年围绕地方分权问题对宪法进行了修订，明确规定了地方自治的财政保障，“2003宪法第72－2条规定：领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”，72－3条规定：“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入代表其全部收入的决定性的一部分”。［3］ 2．地方财政制度设计上的误区———过分追求事权与财权的匹配，而忽视财力转移制度 围绕国家财政制度安排长久存在一个值得省思的误区，直觉上往往认为联邦制意味着高度的地方分权，而单一制则意味着中央集权，［4］由此推想国家财政权力配置格局也是如此，即联邦制国家的地方的财权自主性较大，而单一制国家即便实行地方自治，但是在财政格局安排中的地方政府的财政自主性会比较低。但结合两种国家体制在财权安排上的实际效果看不尽如直觉一般准确，实践中无论是采取联邦制或单一制国家的中央政府都集中了国家财源的较大部分。［5］ 换言之往往直觉上认为事权与财权匹配关系比较好的联邦制国家的地方政府的财政自主性不如想象中那样充分，这体现了财政分权模式中非对称性。非对称型财政分权模式是指一国在划分财政权限时，财权与事权并不是完全匹配，或者匹配程度较低，财政收益权更多集中在中央政府的模式。这种模式的典型特征是，财政支出责任和财政收益权划分不是完全匹配财政收益权和财政立法权也不是完全相适应，享有财政收益权并不表明自然享有财政立法权，大部分财政立法权由中央政府享有在财政收益权的划分上多采用共享税的方式存在比较大规模的以均等化为目的的政府间转移转移支付。［6］ 客观上在联邦制或单一制的国家都存在着极为完备的中央与地方间的大规模的财力转移机制，财力转移机制的存在客观上是对非对称型财政分权的必要修正。事实上，财政的问题从来不是一个纯粹的经济问题而能够依靠市场机制就可以得到解决，即使公共选择学派进一步将其阐释为公共产品的分类及其提供的有关理论，并以之去研究或分析中央与地方政府之间的事权分工与财权分配颇具解释力。但在现实中思考国家制度层面的事权与财权的关系问题时，不能过于理想化，否则就很难理解现实中刻意安排的财政权力的非对称配置，由于非对称的财政型分权设计即体现了中央与地方在非市场化公共产品提供上的事权与财权的安排，同时也渗透着一种刻意的政治意图，②因此理解中央与地方财政关系就不应过分强调前者的合理性，而忽视后者重要性。 3．财力转移机制能否成为一条可期的新途径？ 鉴于上述直觉与实践的偏差，对于如何破解当前我国地方财政体制的困局，多数学者仍坚持走事权与财权相匹配的思路，还没有完全接受非对称型的财政分权也是一条出路，没有完全领会中央近年来一系列财税体制改革的意图，为此，有学者结合当前我国财税体制现状提出了一个以时间换空间的思路，“完善财税体制”，不能仅仅看财权与事权，要从事权、财权、财力三个要素考虑。财政体制的完善可以形成六种不同的组合，现在强调完善财政体制，实际上是在事权、财权基本不动的情况，对财力这个要素进行调整。所以现在解决我国省以下的基层财政困难问题上，主要是通过财力这个要素调整，来缓解目前的这种状况。除了财力的调整当然也可以通过事权和财权的调整来解决。但要考虑中国的国情，不能想象一个非常完美的、一成不变的财权与事权划分来套到中国的头上。现在最主要的问题就是财权、事权、财力三要素的组合不确定性。要把这三要素基本上稳定下来，才能进一步缓解目前的状况。应该更多的强调财力与事权的匹配，而不是过分追求财权与事权匹配。做到这一点，基层财政困难的问题基本上就可以缓解了，公共服务均等化的问题就基本实现了。［7］#p#分页标题#e# 出于务实的考虑，笔者基本赞同上述观点，但在后文中也将指出该观点的局限性。 二、现阶段我国财税体制改革中划清事权与财权关系的艰巨性 多数学者认为我国财政体制的建构或地方财政自主性的制度实现只有一条进路，即事权与财权的匹配，而所谓财力的平衡机制不过处于从属地位。作为理论的探讨笔者并不否认其合理性，然而理性的设想在转换为实践的过程中的背景性因素不能忽略，必须考虑制度内、外部存在的约束条件，这些变量决定了理想与现实间的距离有多大，有时也决定了制度变革的切入点———变革从阻力最小的环节开始。 1．事权划分同民主机制的相关性 一直以来学者试图从理论上寻求中央与地方事权划分的各种方案，在权力划分上联邦制国家与单一制国家并不完全一致，联邦制国家的中央与联邦成员权力的划分更接近主权之间的划分③，而单一制国家则较为符合传来说的特点，即所有的权力均渊源于国家，地方公共团体的自治不是固有的，而是从国家传来的，由国家将权力委任给地方公共团体后形成自治权④。 由是观之，中国如果寻求法治化意义上的地方分权，似乎应该选择类似单一制国家的分权立法模式。从新中国建国后60年的历史看不乏各种社会背景下的分权实验，然而中国始终不能在法律层面构造出类似于法、日等单一制国家的较为规范的地方分权制度，这的确是难以回答的问题，也许在根本上这同中国社会的民主化进程有着深刻的联系。不论是联邦制国家还是单一制国家，在国家体制中均首推民主原则，中国在宪法中也确认了人民民主的原则。然而民主原则在实际操作层面应当能同分权机制衔接起来，即一方面民主机制的体现应当是有层次性的；另一方面于不同层面、地域的民意的表达还需要有具体的载体。如果说一国全体公民的主流民意表达决定了中央权力来源的至上性，那么区域性、地方性的居民的集体意识的反映是否能够构成国家地方性事务自主性权力的来源？当然这首先需要国家法律承认的认可，承认代表地方居民意志的地方权力单位的合法性，如果能做到这一点，其实在中国实行法治化的地方分权在实践中并不复杂。 结合我国宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。但从实践看，由于我国民主制度还有待完善，在中央与地方职权划分上中央的集权特征极为突出。 而中央政府经宪法的概括授权拥有管理国家公共事务至上权力，而地方政府在与中央政府的分工上既缺乏国家层面的法律依据、又缺乏地方权力机关的具体支持，地方服从中央就成为了权力运行的单一方式。对于这种状况，尽管其在合理性、妥当性上备受质疑，但从权力来源上讲是合法的。除非中央真的有意愿引进一些地方权力的稳定因素，并自上而下的推动规范的法律分权，否则地方政府很难抗拒来自中央的要求。 2．财权的依存关系：地方财政自主性与税权的相关性 如上节所言，我国中央与地方之间的法治化分权短期内还难以实现，因此从匹配事权的角度去探讨财权的划分似乎意义不大，但财权本身仍是值得研究的，同时财权问题具有一定的独立性。在不考虑事权的前提下，如仅从中央与地方之间的财权划分上有多种模式。由于绝对的中央集权与绝对的地方分权在现实中极为罕见，因此实践上中央与地方的财权划分或是以相对独立为原则，或是以相对集中为原则，由此形成中央与地方在不同程度上的财政依存关系。中央与地方的财政依存关系可以通过各自的自有财源的来源及其保障机制得到一定程度的反映。由于现代国家基本上都是“租税国家”，因此国家的财政收入主要都是通过各种税收制度安排及得以实现，“税权”的归属对于各级政府的财政自主性至关重要。 例如美国宪法则定，“美国州和地方政府有着实质上的自主权，只要不违反联邦宪法和本州有关法律，他们可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准，由各州确定。”德国《基本法》中明确了中央与地方的财政依存关系，德国税收立法权大部分集中在联邦，地方政府仅有权决定某些地方性税种的开征、停征、减免税优惠政策等。一些较大税种的开征或停征及其征税对象、税收分配都是由联邦的财政部提出议案，征求各州意见，呈联邦议会审议确定统一立法。这些出自《基本法》的规定确保了全国税法和税制的统一性。 因此德国的分税制既体现了分权自主管理的联邦政体特点，又保持了权联邦范围内财政管理一定程度上的集中统一。⑤ 《日本宪法》为地方公共团体的财政自治提供了依据，宪法第八章地方自治篇第94条规定“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。”为了确保中央财政的主导地位和在宏观调控中的重要作用，日本政府间税收权限划分实行中央集权制。地方政府在征收《地方税法》列举以外的税种时，必须得到中央政府的许可，否则不得开征；同时对于地方税税率中央也给予适当的限制，规定地方政府不能单独确定税率，中央政府有权控制税率的上限，并且还规定标准税率。⑥ 法国从上世纪80年代开始了地方分权的改革，但是在政府间税权与税收的划分方面仍体现着明显的中央集权特征。在税权方面，税收立法权由中央统一行使，征税权和税额分配权都由中央政府行使，地方政府在法律规定的权限内对本级政府的税种享有征收权及适当的税率调整权、税收减免权。（市镇、省和大区议会虽然不能决定本地区地方税的计税依据，但是他们有权直接决定本地区地方税的税率，只要不超过议会规定税率的2倍或2．5倍即可）在中央授权范围内，地方政府可以开征某些税种。在税种划分上，中央与地方实行彻底的分税制，税源划分清楚，中央与地方之间没有共享税，在征收管理上也分设两套征收机构分别征税。［8］#p#分页标题#e# 由上文观之，在法律层面界定税权是体现地方财政自主性的重要表现。我国税权也高度集中于中央，地方基本没有税收立法权⑦（但今年上海和重庆的房产税试点应引起关注）。⑧ 从我国的税制结构看共有19个税种，主体税种集中于增值税、消费税、营业税和企业与个人所得税，其他所谓的地方税种相对占财政收入比重较小，如果参照西方国家财政分权方式的做法，以地方税收入由地方独享体现地方财政的自主性（上述国家的税种一般在40至50个左右），这仅从税源本身的充足性看也不现实。实际上在现行的税制结构下我国难以用税种收入的专属性来体现地方财政的自主性。如果在我国推行一级政府一级税权的彻底分权，实际的方案只能是将目前中央的固定收入税种构造成共享税，然而如果地方与中央没有相对独立的税种作为财政收入来源也就意味着“分税制”⑨降格成“分钱制”，这不符合“分税制”的基本内涵。如果要坚持实现形式上的分税制，主要应考虑重构我国的税制体系；另一方面，也可考虑对我们行政区划进行适当的分化重组，例如压缩和淡化地一级财政行政单元，甚至是未来增加省级行政区域。但这些考虑都需要一个较长的时间跨度，而目前中国地方财政的困境需要迅速的改观，由此在财力平衡机制上想办法或许是相对便捷的选择，但财力平衡机制也有其局限性。 三、财力平衡机制的现实性与局限性 由于不同国家不同地方的社会经济发展程度不同，以及中央宏观调控或政治意图的考虑，大多数国家在中央与地方政府事权与财权的匹配上往往采取非对称分权的方式，既然制度设计中地方政府掌控的资源就不足以实现地方财政收支平衡（但地方自主性的财源应当占较大比重），因此需要建立财力平衡机制以补充地方可支配财政资源的不足，不同形式的财政资源转移制度是常见的形式。 1．国外财力转移机制的一般模式 例如美国中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦向州和地方政府的拨款占联邦财政总支出的比重在20％左右。转移支付的形式主要有一般性转移支付（无条件拨款）和特殊性转移支付（专项补助），其中绝大部分是专项拨款，即联邦政府规定资金的用途。与一些国家的均等化体制不同，美国联邦转移支付的主要目标是保证各地实际达到一定质量和水准的公共服务，而不仅仅保证各地达到一定的财政收入。通过专项补助可以有效实现联邦政府的意图。 美国几乎所有的转移支付都是通过立法的形式确定下来，联邦政府在计算具体拨款额度时，按照国会通过的法案所确定的公式，参照州和地方的人均收入、城市人口规模、税收征收状况等因素进行计算确定。德国联邦对州的转移支付主要有：（1）税收共享。 德国几乎所有的主要税种都实行联邦和州共享，这些共享税约占全国财政收入的2／3；（2）对贫困州设立专门的补充拨款；（3）对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付；（4）对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款；（5）在完成联邦和州的共同任务时，向州提供财政资助。另外，德国的州际转移支付独具特色，主要通过两种方式实现：（1）增值税共享。增值税征收上来后，由州分享的部分中，25％按各州经济能力分配，75％按各州的人口进行分配，真正体现“均等化”原则；（2）富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。［9］日本财力高度集中于中央。中央政府掌握全国财政收入的三分之二左右，而它的直接支出仅约为全国财政总支出的三分之一。中央财政收入的一半向地方进行转移支付，日本的转移支付主要有三种类型：（1）地方交付税。它的实质是一种税收分享制度，作为一种均等化转移支付，由中央直接向两级地方政府分配。（2）国库补助金。国库补助金的拨款项目几乎覆盖了所有地方政府的活动，对每种符合条件的地方支出项目，中央政府以规定的每种项目的标准成本为依据，补贴一定的百分比。（3）地方让与税。它是中央征收的几种税按一定标准让与地方的税款。与地方交付税不同的是，它不属于均等化转移支付，一般按一定的客观条件分配，如地方道路让与税原则上按道路的长短、面积等标准分配，且中央政府规定资金的用途。法国中央财政对地方财政的补助形式有两种：一是一般性补助，是不附加条件的财力转移，可由地方政府自主安排。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口多的地区得到的补助金就越多。另一种是专项补助金，它是针对地方的专项工程给予的补助，例如地方修建学校、铁路等公共设施可以得到中央财政的补助。 2．对我国现行财力平衡制度效果不彰的补救———财政管理体制的“补丁化” 1994年分税制改革后，中国政府间财政关系呈现出非对称性分权的特征。对非对称性分权的矫正并不是简单地走向政府间的对称性分权，而应通过财力调整机制完善，积极完善财政转移制度制度，逐步摸索政府间事权的划分，进而在完善税制的基础上合理调整税权，以最终实现促进公共服务均等化的目标。［10］但结合实践看，与1994年分税制改革同步实施的政府财力转移机制的效果并不理想，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”，［11］这是民间对各级政府财政状况的描述。基层政府所拥有的财力伴随其在行政权力层级中的位阶而逐渐衰弱。根据笔者的体会，近年来中央财政增收幅度虽然很大，但其可支配的平衡性财力并不像想象中那样大，其中很大一部分以税收返还形式交给了地方，在剩余的增加财力中以各种目的存在的一般转移支付和专项转移支付也回流给地方，但这些资金的利用效果其实很难判断，中央财政的收入比重虽然增加了，但实际真正能用来做事的财力同样很有限，由此应坚持进一步提升中央财政在国民收入格局中的比重，但应当结合财政健全性的原则，整合各项预算外与制度外的收入应是主要方向。 由于财力平衡机制的效果不彰，中央只能重拾行政手段，结合现阶段中央的政策意图是采取为1994年分税制“打补丁”的办法为后续改革赢得时间。例如中央在2005年召开的全国农村税费改革试点工作会议上指出：我国农村税费改革已进入新的阶段，下一步要巩固农村税费改革成果，积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的综合改革试点；具备条件的地方，可推进“省直管县”和“乡财县管”的改革试点。“乡财县管”是作为农村税费改革的配套措施而提出的，其根本目的在于通过规范乡镇财政收支缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。［12］#p#分页标题#e# 而当县级财政陷入困境后的办法也只是“再打补丁”，2009年财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。然而这条思路的副作用也将逐步显现，出于财政解困目的隔断现行基层政府之间的财政关系不利于发挥地级中心城市带动县级行政区域实现城乡一体化发展的战略。由此财政管理体制上移的方式也注定不能走的更远，利用外围制度填补核心制度缺损的办法终归是权宜之计。 四、对于纾缓事权、财权与财力困境的一些共识 对于解决中国地方财政出现的困境，围绕事权、财权与财力机制的互动关系在学界与实务界中形成了以下共识。首先，明确上级对下级、中央对地方政府的财政平衡责任。⑩ 其次，继续探索政府间事权划分的途径。在全面清晰划分政府事权不现实的前提下，可以选择义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的作为试点明确政府责任，重点是明确中央和地方的共同责任，明确各自承担的比重； 第三，进一步完善税制，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力。坚持中央加强“两个比重”的政策，但应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革，而不是在税收上继续挤压地方。 第四，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平，而非财力均等化。 第五，地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。然而，启动上述五个方面的任何改革措施并不容易。 结语 1924年，孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中提出，“关于中央及地方之权限，采均权主义。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”［13］然而中央与地方的事权的划分看似简单，但实际上相当复杂，绝非宪法几条规定就能解决问题。目前除了国防、外交、货币、度量衡、等显而易见的事项之外，中央权限范围并没有什么定论，即便是联邦制国家的划分标准也各不相同。随着近代工业的发展，越来越广泛的经济活动将人民从不同区域乃至国家联系到一起，因而越来越多的事务需要中央政府的统一规制。无论对于联邦制国家还是单一制国家，中央和地方的法律关系理论都面临不断发展的社会现实的挑战。［14］但无论从哪个角度思考当下中国之大问题，如何让权力服膺于民主精神总会在某一刻浮上心头。
