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在21世纪即将到来之际，我省经济开发面临着西部经济大开发的新机遇和挑战，而加快改革和经济发展的步伐，必须有相当的财力支持，其财力强大与否关系重大.因此，本文从财政在青海经济和社会发展中的作用，分析财政收支的历史与现状，剖析当前财政中存在的矛盾与问题.提出扩大财源.搞好财政工作的基奉思路与建议。对于增强本省政府宏观调控能力，强化全省的z)共财政职能.促进国民经济的持续、快速健康发展.实现我省由经济穷省向经济富省跨越，有着十分重要的现实意义。 一、财政在青海经济和社会发展中的主要作用 财政是以国家为主体的分配活动。在社会主义市场经济条件下，财政具有两大主要职能，一是分配职能，即通常所说的筹集资金和供应资金的职能。筹集资金表现为组织收入，国家无偿地参与社会产品和国民收人的分配和再分_配.形成中央和地方的财政收入;二是调控职能.即调节社会经济活动。财政在参与社会产品分配与再分配的过程中，对社会经济生活进行调整和控制，包括调节生产结构和社会经济结构及地方收入，以达到经济稳步增长的目的。单从财政的筹集收入分配职能来看，财政收入是国家通过一定的形式，把分散在单位和个人的一部分收入集中到国家手中，形成国家集中可用的财政资金.体现着国家与交纳者企业、个人之间的收入分配关系.因此，财政收入是一定量的货币收入，即国家占有的以货币表现的一定量的社会产品价值，主要是剩余产品价值。青海的财力强大与否直接关系到本地区经济和社会发展的顺利进行，而且关系到中央政策在本地区的贯彻和落实，其重要性也是勿庸置疑的。 近年来，理论界和业务部门根据社会主义市场经济提出建立公共财政问题，公共财政在经济上的体现，就是政府为社会提供公共产品和准公共产品。公共财政的职能范围应该是:保证政府机器正常运转的公共开支需要;保证收入公平合理分配;承担基础设施、公益设施、基础产业必不可少的投入以优化资源配置;调节总量和结构以保持社会经济的稳定。因此，从支出上看、公共财政的支出范围应该是:国家机器正常运转的支出;社会公共事业支出;社会保障支出;基础设施建设和保证国有经济主导地位的投入;支援农业支出。 财政收入的主体是税收收入，税收收入占财政收入的绝大部分。在我省.全部税收收入分别由国家税务机构地方税务机构、财政部门的农业税收机构征收的。财政收入和税收政策既决定着财政收入及其结构.又对各种经济、各行各业的发展起着很大的影响作用、因此，财政和税收既是国家财政收入的组织者.又是经济发展的调节者。在市场经济条件F，通过税收政策，既为政府行使国家职能，为全体人民提供公共产品和准公共产品组织收入.又通过不同税种、不同税率来影响国民经济及其各种产业的发展，或者促进其发展，或者限制其发展，或者促进有利的一面限制其不利的一面。 财政支出是财政主要工作之一，而财政支出是由财政政策决定的，而财政政策是政府在一定时期内，为了实现一定的宏观经济管理目标.综合运用各种财政调节手段，对一定的经济总员和结构进行调节的方针和措施。在地方财政工作中，财政支出规模受到财政收入的制约，只能在则政收入总员内来安排支出，不能搞赤字预算，对地方财政来讲，主要是合理硫定支出结构。在计划经济体制下，财政支出强调经挤建设支出。在市场经济体制下.强调按公共财政来安排财政支出结构。在不同时期，财政支出结构政策也是不同的，在社会总供给满足不了社会总需求时，就强调压缩消费，扩大投资;在社会总供给超过社会总需求时，就要增加个人消费，压缩竞争性行业的投资.财政支出结构政策直接影响经济和产业结构的调整，影响人民群众生活水平的提高，影响社会的稳定，在当前国家财政管理体制还不够完善和规范的情况下，我省的财政收支矛盾仍相当突出.收不付支比较严重。因此，正确确定支出结构，促进经济发展，抑制同全国差距的扩大，都是十分重要的.切实把钱花在刀刃上.使财政资金发挥重大的作用。 二、当前青海财政中存在的几个问题 长期以来，由于我省特殊的政治、经济、自然等方面的因素，中央在全国统一的财政管理体制下.对青海一直采取比较特殊的财政补助方法。这一政策对促进我省经济和财力的增长起到了积极作用。财力的增长有力的支持了经济建设和各项事业的发展。特别是90年代以来，经济取得了令人瞩目的成就.国民经济实力大大增强，生产力水平不断提高，经济的发展也使财力规模不断扩大。 1978年一1998年.我省GDP已由15亿元增加到22。亿元.平均每年递增7%。在这20多年中有12个年份的增长速度超过8%。人均GDP由428元增加到4367元。全部财政总收入由1978年7亿元增加到1998年的43亿元.其中地方一般预算收入由1978年的3亿元增加到2998年的13亿元。虽然这20年经济增速低干全国平均水平.但对我们这样一个总觉小、基础差、经济条件落后的省份来讲.已是不小的发展和进步。但无庸讳言，当前我省财政中也存在不少困难和间题。 间题一:由于财力不足，收支增长缓慢，使青海与全国的差距在拉大。回顾我省经济的发展.纵向相比成绩不小。但横向相比.我省经济发展仍处于全国较落后的地位，与全国差距不仅没有缩小，反而有所扩大。1978年至1998年全国GDP年均增长16.7%，比我省高近9个百分点。在人均GDP方面，1978年全国人均379元.我省为428元，到1998年全国人均6404元.我省为4372元，全国与我省的差距扩大为2037元。特别是我省财政收入占GDP的比重也由1978年45%下降到19.5%。加之青海经济地理位置对发展经济的制约作用明显，舫政就很难有突破性的发展。远离商市、远离经济中心和贸易通遣，属于边远且不易开发的地区，资浑的可替代性较大，对市场的影响力小，一些优势资源如水电、盐化工、石油天然气、有色金属等又因为运输线路过长而抵销了这种优势。短期内由于国家财力有限，大幅度增加投资的可能性较小，同时与我省相邻的省区经济也相对落后，辐射作用有限，阻碍了发展起点本来就不高的我省经济。 问题二:由于财政投资不足，效益不高，导致经济增长缓慢，结构调整不力。由于产业结构布局特殊，使得财政收人的增长受到不同程度的制约。#p#分页标题#e# 不同产业提供财政收人的能力是不同的。统计结果表明，财政收入的主要来源是第二产业，即工业和建筑业，第三产业虽是新兴产业，但实际上交的税收占工商税收比重不大，第一产业一农业是基础，由于生产率水平低，财政贡献自然少。我国近年来的税收政策执行的是第一产业低税、第三产业轻税、第二产业税负适中的原则。当三大产业的结构出现变动以及发展速度出现快慢时，就会直接影响税收收入的结构和数量的变动，从而财政收入增长与GDP增长将由此而产生差距。这样一种产业结构布局，严重制约了财政收入的增长，使我省财政增收处于被动的局面。 财政收入的源头是经济增长.经济增长的源泉是投资。投资活动能否带来相应的财政收入主要取决于投资结构的合理与否.从这个角度说，财政增收应是投资计划安排中一个必须考虑的重要因素.恰恰是这一点过去我们重视不够。改革开放以来，虽然青海固定资产投资以较快的速度增长.但因为基数太小，在绝对总量_L增长太少。1998年的全社会固定资产投资虽高达116亿元，但仅占全国的0.5%.略高于宁夏和西藏的投资总量。仅相当干内地省区一个中等城市的投资规模。我省的能源、交通等基础设施、工业规模和设备水平都远远落后于全国，规模经济难以形成，严重制约了财政收入的增长。 支出效益不高。在计划经济体制下，财政一直充当着“大出纳”的角色，加上改革后财政本身也有重收入轻支出的倾向，资金使用效益问题在理论和实践上都没有得到应有的重视。一是效益观念淡薄.多数用款单位的注意力都集中在争资金基数上.而资金到位后如何提高其使用效益却没有得到重视。有的地方和部门只考虑任期内的政绩，许多项目的上马属于短期行为，没有从长远、效益的角度加以认真论证.二是缺乏支出管理责任制度。有些地方和项目，事前可行性研究草率从事，事中限踪问效不够，项目验收走马观花.甚至财政资金一拨了之，娜用资金和浪费现象比较严重。 问题三:“速度型”经济增长方式是导致财政收入占GDP比重下降的主因。过去一段时期我省经济发展中一种根深蒂固的观念就是所谓的“速度型”经济，其含义就是只要有速度，就会有效益，没有速度，就没有效益，以致各级领导，抓经济工作的主要精力都集中在抓速度上，效益被摆放在次要的位置。近几年我省经济增长速度并不慢，特别是90年代以来，许多年份的经济增长率都在8%以上，有的年份甚至高于全国，一些与效益有关的财政收入中的主体税种逐渐萎缩，如企业收入，1978年全省尚有近l亿元，到了1998年只有0.6亿元，20年中竞有17年企业收入为负值。企业收入的萎缩与企业近几年经济效益下滑直接相关。经济效益高意味着少投入、多产出，必然会创造更多剩余价值。而剩余价值越多，财政预算就越有可能多集中一些财力。经济效益上不去，可供财政分配的部分也就不多.而企业亏损还要给予补贴，进一步增加了财政困难。 问题四:财政收入主体发生偏移，财源后劲不足。财政收入的主体是工商税收，即通过发展工农业生产.搞活流通所得到的收入。近几年来.我省财政收入的一个潜在危机就是作为财政收入主体的工商税收，其贡献越来越小。1985一1998年工商税收由2.8亿元上升到8.4亿元，其所占财政总收入的比重由40绒下降到巧%。1994年实行分税制以后，财政收入主体偏移错位的现象明显。增值税增长也过于缓慢。经济增长对财政收入的贡献微乎其微。 问题五:财政支出总量不足，制约正常履行职能。改革开放以来，我省的财政支出有了迅速的增长，这对于促进国民经济的发展，保证政府机关的正常运转和各项社会事业的发展，起到了决定性的作用，财政总支出1978年为6.8亿元，1998年达到44.1亿元。然而从我省的财政支出现状分析，_财政支出增长与国民经济的增长形成反差。首先，财政支出总量不足。从八十年代后期开始，我省地方财政收入仅占全部财政收入的30%左右，中央对青海的定额补助不再递增10%，使财政收支矛盾愈来愈突出，开始出现财政赤字，到1998年，全省财政赤字达6亿元.由于我省的财力规模较小，在相当一部分地县，存在着党政机关、行政事业单位必需的行政办公费、公务费的挂帐，个别甚至连工资发放都缺乏保证。部分县把保工资发放作为财政的“第一职能”，这是一个严重的信号，连工资都保不了，表明财政的支出职能弱化，财政支出总量魔乏，对社会的长期稳定也带来隐患。其次.财政资金损失浪费严重.我省是一个经济欠发达地区，资金不足始终是制约经济发展的一个重要因素，而当前的奢侈和浪费只能加重政府财力不足的矛盾，延缓现代化的进程。第三，财政支出结构明显呈现“吃饭”财政的特征。统计资料表明，1998年底我省财政仅补助开支、财政预算拨款供养人员总数达22万人。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重.导致财政支出的大部分被“人头费”吃掉了，若按现有平均每人每年8000元的个人经费标准计算，现有的财政供养人口一年就需要财政供给经费近18亿元。另外增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保险等，由此增加的财政负担就更为沉重。 问题六:县级财政十分困难，财政平衡压力大。县级经济发展缓慢.贫困程度严重，县级财政困难的问题相当突出。在全省51个县级行政单位中，大部分县都是靠吃补贴来维持的。其原因是县级经济基础薄弱，收入规模过小，每年增收数额小，没有多少回旋余地。因增支因素过多过大，在压缩生产性支出后仍无法保证基本支出的需要，这样长期压缩生产发展资金.带来的后果是经济发展无后劲，事业发展无保障。 上述间题的产生.既有历史的欠帐，也有新旧体制转轨过程中的适应性问题，既有宏观调整不到位和调控手段滞后等因素的影响，也有认识和操作上的原因。要从根本上解决上述问题，还需要依靠市场经济体制改革的深入和经济增长方式的转变，从这个意义上来讲，要提高我省经济运行质量和财政政策的整体效能还有很长的路要走。 三、搞好我省财政工作的基本思路与建议 #p#分页标题#e# 现实情况表明，我们的过去是成就和差距共存，我们的将来是机遇和挑战同在.特别是一份希望，即西部地区大开发已迈开坚实的步伐。一个信念二贯彻党的十五大和十五届四中全会精神，凝聚全省500万人民的意志和信心.在党币决的领导和全力支持下，迈向新世纪的青海旧经踏上了快速发展的起跑线、一种责任:实现邓小平“两步走”的伟大构想，实现西部地区大井发的战略息想，这个光荣的历史使命已经赋予每一个高原儿女，青海腾飞终有时、从振兴整个国民经济和财政的高度讲，必须重视和强化财政管理;但需要明确，当前财政收支管理面临的一些向题，珍吸到经济和社会生活的方方面面，对一些经济体制改革的间题，要立足长远，在经济体制转换和社会事业发展中逐步解决孟’对我们思想认识和管理工作中不足之处.应积极采取措施，尽快加以改进和完善。我们要根据自已的实际情况、创造出重多的生财之道，聚财之策、用财之方。 1、解放思想，转变理财观念。我省由于历史的、地理和体制政策环境的影响，封闭、保守、依附的特点比较明显.竞争意识、风险意识、时间观念等现代市场经济观念淡薄。改革以来虽有很大转变.但思想解放和观念转变的程度与沿海及内地先进省份相差甚远，求稳怕乱，改革的步子慢、力度小.依赖性大.等靠上级文件.很少主动出击.对国家已有的政策.不能因地制宜地用活用足。因此.必须彻底改变一切束缚我价的陈旧观念，确立与社会主义市场经济相适应的现财观念。一是投入产出观。一方面要克服单纯“守财”的观念.不敢大胆用财而错失良机;另一方面也要破除有钱尽量用的不良思想，要最大限度的增强资金的增值以及时间价值观念和效益观念。要提倡少花钱多办事和多花钱办大事.有钱早投入早见效才是真正的精打细算。二是“量入为出”和“量出为入’，观。“量入为出”是强调量力而行，注重财政收支平衡，处理好“吃饭”和建设的关系。“量出为入”的原则.要以实现政府职能的需要为中心来安排财政工作。三是依法理财观。要加强法制建设，不断提高财政管理的法制化程度。 2、发展青海经济，培植财源，严格把好投资关，投资增量向财政贡献度大的产业、行亚倾斜。一是生产性财政资金的使用飞应在财源建设起到宏观导向作用，按照料技兴青的战碍思想，加大对骨千企业的狡资力度。二是对子既特合国家产业政策，又是地方政府经济发赓规知和财源建设的重点项月应于以优先扶特;三是财政对有市场楷力和前景的项目的贷款进行贴息，促使企业产品升级换代，提高产品的竞争力和市场占有率、「增强企业缴纳税的能力。 3、努力提高经济运行质量和企业经济效益，保证财政增收“唯有源头活水来”。财政收入的可持续增长最终依赖于经济运行质量的提高和效益的改善。为此，一是要调整经济发展思路，要从单纯抓速度，一片面追求产值的传统的思维定式中走出来，‘把经济工作的重点切切实实转移到提高经济效益上。二是从市场需求为导向，进行产亚结构、产品结构调整和企业资产存量的重组，把经济结构调整的落脚点放到增强财政实力上来。兰是加大科技投入力度，提高产品的科技含量和竞争力李在短缺经济结束，买方市场形成.知识经济时代即将到来之际，只有加大科技的投入，才能提高经济运行质量，抢占市场竞争的“制高点”。 4、财政支出应与国家的产业政策、政府的职能相适应。在现代社会，财政就是政府的财政.是政府行政的物质基础.是为政府履行其职能服务的，所以财政的职能取决于政府的职能。其一，政府财政支出政策与信贷政策相配合.应起到减轻减缓经济增长波动作用。在目前买方市场形成，有效需求不足，生产不景气等情况下.采取扩张性财政政策就显得尤为重要了。通过加大财政投资力度，扩大需求，促进经济增长。正如朱基在《政府工作报告》中所指出的实施积极的财政政策是特定条件卞采取的特定政策。其二，界定政府的职能.财政支出的范围要与目前的机构改革结合起来。压缩“吃皇粮”人数.清理预算外资金，压缩政府开支.规范事业单位财政供给范围。改变传统的国家包下来的做法，对能推向市场的要有计划有步骤的走向市场。 5、推行政府采购制度，节俭财政支出。政府采购是指政府购买物品和劳务的行为。其要点是“公开招标”、“统一采购”。政府采购不但能以较低的成本取得价廉、质优的商品和售后服务，而且还可以避免以往分散采购中的盲目性和重复浪费，增加政府依法支出中的透明度，减少资金使用的腐败行为。目前上海、河北等省市都相继进行了政府采购试点，取得了较好的效果，我省财政状况欠佳，更应积极推行这一政策。