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农业，作为一个广阔而又特定的经济产业，在经历了较长时期的以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革后，面临着严峻的市场经济的挑战。在这场关系农村经济发展前景和农业地位的重大变革中，财政部门如何转换职能，调整投入结构，积极参与经济改革，引导、支持和促进农村经济由解决温饱问题的第一次飞跃，步入到商品化、现代化轨道的第二次飞跃，就成为摆在我们面前的一个重要而又深远的理论课题。当前，财政理论界就财政如何完善农业投入体制问题发表了许多深入的分析与见解。现择其主要观点综述如下。 一、财政投人对农业发展的影响和惫义 正确分析和认识投资体制改革对农业、农村经济的影响，并采取必要措施完善投资体制，保持农业资金投入正常增长，是促进农业经济健康发展，提高农民收入与城市食品供应的关键所在•对此财政部门主要观点有以矛几种: 1.国家财政作为一个政府的职能部门，要体现国家对农业责无旁贷的保护职责，要维护国家对农业产业扶持政策，要保持农业的稳定协调发展，使国民经济有稳固而坚实的基础;另一方面，财政要行使政府的调控和管理农业与农村经济的职能.科学合理配置农业资源，壮大农业财源，实现财政自身效益。因此，为了更好地体现政府对农业的保护和调控，建立和完善财政支农的主体投入职能已成为市场经济条件下农业发展的客观需要。 2.农业投入量对农业收入有双重影响:一是增加产量从而增加收入，二是增加支出从而减少收入。故农业投入的总效应是增加还是减少收入就要看该投入带来的收入增加是大于还是小于其带来的成本增加。只有前者大于后者，增加投入才是合理的。不过，在考察农业投入问题时还应注意到，由于农业生产的自然特性，在技术不变时，农业投入的边际收益递减。这样，试图通过大幅度增加投入来提高农业收入，最终会遇到不可克服的限制。 3.强化国家财政对农业的投入。增加财政支农投资，是促进国民经济协调发展的重要条件，也是全面落实国家农业政策的必要措施。虽然从短期看，增加支农投资会给财政带来一定的困难，但从长远看，支农投资必然会带动全社会农业投资增加，从而推动整体农业的发展。因为在我国的工业总产值中，以农产品为原料的约占1/3，在商品零售总额中，农民的购买力占60%以上。农业得到进一步发展，就会为工业提供充足、廉价的原料和广阔的市场，从而推动工业发展，为国家提供稳定、可靠的财源，促进财政收入的增长。因此，适应农业经济快速发展的需要，增加支农投入势在必行。 二、农业投人的现状与问题 十一届三中全会以来的各项投资体制改革措施为农业发展创造了有利条件，尤其是促进了乡镇企业快速发展和农民住房条件改善，在农村产业结构调整和农村社会经济发展等方面作出了重要贡献。但是，从总体上讲，农业投资体制改革的过程中还存在着一些问题，归纳有以下几点:第一、我国对农业的资金投入虽然绝对量逐年增加，但相对量总的趋势是下降的。1978年，国家计划内对农业的投入占总投入的10.69%，1984年锐减至6.21%，在1993年的投资结构中，农业投资由上年的2.8%下降到2.2肠。同样地，农民的投入也存在下降趋势。随着投资体制的改革，农业作为投资回报率低的产业，如果没有强有力的政府调控，不调动农民的积极性，对农业的投资还有可能继续减少。 第二、从投入范围看，改革开放后，政府投入基本上是在继承以前范围的基础上进行了某些扩充调整。如补贴的增加，对乡镇企业和农村专业户、重点户的支持等。原有的投入范围是在旧体制下形成的。在改革后分配关系出现调整、经营体制已经变化的情况下，必然要求对原来以包揽过多为特点的狡入范围进行适应性调整。实际上，1986年以后增加了用于改善农业生产条件的投入，体现出政府投入范围在新体制背景下向合理方面变化的趋势。然而，那种政府大包大揽的计划观念至今仍然根深蒂固，表现在对于那些本应由市场调节的生产项目、生产内容，政府还在利用投入手段干预。 第三，资金供需矛盾突出。随着农村改革的深化，农林牧副渔全面发展，农业社会化服务体系的建设完善，“两高一优”农业、乡镇企业的快速发展，对资金的需求陡然增加。目前我国百业待兴，交通、能源、原材料工业等基础产业仍然十分落后，资金紧张，财政困难成为约束经济发展的主要瓶颈。在国家财力十分困难的情况下，财政部门不可能一下子拿出大量的资金投入农业，造成财政支援农业领域狭窄、调控手段乏力，不能适应农业财源多层次、多元化发展的需要，以致农业内部各种分配关系扭曲。 第四、农业投入管理机制尚不完善，缺乏约束性。作为农业投入导向的财政资金本来就十分有限，而有的地方由于财政困难造成支农资金指标大量结转。再者由于财政支援农业没有完全走上法制轨道，导致投入效益偏低，农业财源流失，农业经济无规则运行。 第五，政府农业投资存在着明显的随意性，是一个不稳定的资金来源。由于各级政府在农业、农村投资中所负责任不明、不具体，对农业、农村投入一般采取“不得已而为之”的态度。农业减产了，食品供应紧张了，党中央的压力大了，就相对地增加一点农业支出;遇上丰年，食品供应紧张程度有所缓和，中央压力小了，就立刻减少农业支出。农业基本建设支出的不稳定性也充分说明了这一点。而且，把农业、农村的支出的主要担子压在地方政府肩上(如1981年全国财政农业支出110.2亿元，其中地方财政承担%.7亿元，占87.7%，1987年占78.8%)。 三、财政农业投人出现问肠的原因分析 有的同志认为:投入主体缺位是主要原因之一。多年来，在农业投入主体上提倡“农民为主，国家为辅”，目前的情况是，主者落空，辅者模糊。家庭联产承包经营责任制，在一定程度上保留集体作为投资主体的同时，把几亿农户也变成了投资主体。表面上看主体多了，但是一方面，农户经营规模小，不可能成为固定资产、特别是农业固定资产投资的主体;另一方面，集体经济受到削弱，作为固定资产投资主体的能力和地位下降，农业投入主要主体受到弱化。政府作为农业投人的辅助性主体，具体上负什么职责，尤其是中央、省、地和县级政府各应负什么职责，不明确，模模糊糊。各级政府的职责模糊，无责任感，无压力，其结果是起不到辅助性主体作用。#p#分页标题#e# 单个的小规模经营农户可以成为农业生产周转金投入的责任者，但难以成为农业固定资产的投资责任者或投入主体(一般以小规模家庭经营为主的国家里，农业固定资产投入主体主要是政府、农民合作组织等社会性组织)。我们在农业投入主体上强调农民为主是正确的，农民作为农业投入的主要主体责无旁贷。但是单个的农户承担这一职责又是不可能的。农民只有组织起来或联合起来才能成为农业投入主体。在政府作辅助性主体方面，关键是要明确各级政府职责。 还有些同志认为:在市场经济进程中，农业处于极为不利的地位，目前农业面临的现实矛盾是，在一个工、农、商、运、建、服务业全面发展的经济格局中，生产手段落后，生产规模小，受自然影响大的必然会处于比较劳动生产率和比较利益的劣势，而市场机制的调节方向总是引导生产要素的配置从弱质产业转向优势产业，这就决定了农业无法同其他产业部门进行平等竞争。农业走向市场经济，更需要投资保障。然而，重工轻农的价格剪刀差至今没有明显缩小，反而有扩大的趋势，因而农业自身的积累能力受到很大的限制与削弱，内在发展缺少起码的资金保障，形成了对各级政府和其他产业的高度依赖。近些年来，国家和各级政府对农业投入一直是呈直线下降的趋势，同时，农业集体用于农业的固定资产投资、乡镇企业对农业的投资、农户对农业的投资也是明显减少，造成了农业基础设施的恶化。农业生产后劲不足，直接影响了农业的发展。因此，要保证农业稳定发展，国家和各级地方政府必须扭转对农业投入逐年下降的趋势。在价格扭曲的情况下，决不能将比较利益的大小和投资预期收益多少等完全按市场经济条件下的一般性投资原则来指导和权衡对农业的投入。 四、进一步完善财政农业投人体制的几种建议 建议之一:认为(1)应结合财政体制改革，尽快明确各级政府农业投入职责，加大中央政府的农业投入力度。在划分事权时，农业投入职责应作为主要内容，作出明文规定。原则上，农业投资项目宜按工程受益面积所涉及的行政区域情况划分，跨省区的工程由中央政府负责，省内跨地区的工程由省政府负责，如此类推。同时，要在充实国家财政收入并扩大中央财政收入在国家财政总收入中所占比重的基础上，加大中央财政的农业、农村投入力度。除此之外，建立中央政府对地方各级政府负责农业投资工程的资金补助制度。(2)充实中国农业发展银行资金力量。一方面，可考虑将目前各政府主管部门掌握的农业方面有偿使用资金统一进去;另一方面，建立其他稳定的资金渠道。(3)建立农民自主的综合农民合作组织，使其成为既充当农业投入主体又提供投入资金的组织。(4)加快农业投入法制建设。农业投入法制宜按各种资金渠道分别制定法律、法规。 建议之二:认为健全财政支农体系，必须采取下述几个方面的政策措施:第一，提高财政支农投入总量和增量，确保预算内财政支农支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度;地方财政机动财力绝大部分要用于农业。此外，还要加强农业国有资产营运管理，使长期由财政投入而形成的农业国有资产反复增值，从而达到盘活投入存量，增加投入增量的目的。第二，发挥财政资金导向作用，一方面使农业和农村地区成为资金洼地，让社会各方面的闲散资金流向农业;另一方面，在农业内部支持发展股份企业，进行产权制度改革试点。第三，完善支农资金的配套投入办法，通过上级投入下级配套，诱发财政支农支出在上下级间产生联动效应。第四，盘活财政信用资金，扩大财政支农投资规模。第五，逐步建立乡镇融资中心。 建议之三:认为政府作为农业资金的积累投入主体，其本身是具有调节性的。政府主体在整个农业资金积累投入机制运行中起着协调各投入主体行为，从而提高整个机制运行效率的重要作用。改进政府的农业投入行为，首先要适时调整工业与农业的资金分配关系。随着国家工业化程度的提高和经济市场化程度的加深，农业为工业提供资金积累的状况应逐步为工业向农业提供资金的政策所替代。其次，对体制改革过程中形成的比较有效的制度规范和资金筹集、投入形式进行针对性的完善和发展。对于财政支农周转金制度加以发展，建立规范的专门服务于农业的财政投融资机构。对于农业发展基金，结合财政分配形式和税制改革，重新调整资金来源。再次，要顺应市场经济条件下各主体职能分工的要求作出制度上的改进，使政府调控范围、调控对象进一步清晰化。 建议之四、认为就现实条件而言，着重要指出的是:(1)增加中央财政的农业投资。实行分税制之后，较大幅度地提高了中央财政收入占全国财政收入的比重(由40%提高到55%以上)。中央在财政增量投资结构上应向农业倾斜，其投资方向应主要用于跨区域性的农业基础设施建设、重要的农业开发项目、重大农业科学基础研究和农业科技推广开发项目、重大农业科学基础研究和农业科技推广等目前农业投资中的薄弱环节，这对农业的未来发展意义重大。(2)完善中央对地方的农业专项补助金制度。(3)实现农业补贴由消费者向生产者的转变。这种补贴应包括:一是投入补贴，二是产出补贴，主要是保证价格补贴;三是灾害补贴;四是与环境保护有关的补贴。 总之，面对持续多年的农业困境，政府完全可以有更大的作为，特别是要致力于有关政策供给，促进农业的发展。“周虽旧邦，其命惟新”，如果能建设一个强大的农业，那么我们国家的一切事情就真的好办了。
