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镇级财政是我国最基层的一级财政，是保持农村社会稳定的关键。近年来，随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实，镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设，对于加快农村经济社会各项事业发展，开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。 一、现状与成因—履行职能与功能弱化并行，镇级财政职能缺位必须引起重视 如东县自80年代建立乡镇财政所以来，乡镇财政参与乡镇范围内各项财政资金的筹集、管理和分配，加强了乡镇财政资金的监管，在促发展、保运转、求稳定中发挥着重要作用，已成为农村政权建设和社会管理的重要保证，成为镇域经济发展的重要推动力量，充分履行了一级政府一级财政的社会服务职能和作用。 但由于历史和现实的原因，镇级财政职能缺位的问题日趋显露，财政资金调度日益困难，机关运转日渐艰难，财政压力日趋加重，镇级财政职能严重弱化，一些镇级财政正在变成可有可无的空壳。 1•可用财力少，财政增收难。随着近几年征管力度的不断加大，乡镇的税收存量已越来越少，收入清欠的余地也越来越小，通过强化征管来促进财政增收的难度越来越大。虽然乡镇招商引资有了长足的进展，但新增企业对财政收入的贡献份额呈滞后性，大部分乡镇缺乏新的经济增长点。而农村税费改革，国家又取消农业税、农业特产税和乡统筹，虽然这些收入在国家财政收入中所占比例不高，却是乡镇财政的重要收入，这又使得乡镇财政更趋困难。加之，行政许可法的实施，许多预算外收费项目被取消，非税收入急剧萎缩，直接影响到可用财力。 2.开支压力大，资金调度难。一是人员经费支出大。全县大部分镇用于保吃饭的支出占镇级财政支出的80%，成了名符其实的“吃饭财政”。而上级出台的政策性增资如公务员加薪都由乡镇政府自行解决，义务教育阶段实行的教师绩效工资也由乡镇负担50%，乡镇财政压力有增无减。二是项目配套资金难。上面一根针，下面万条线;上面开口子，下面掏票子。乡镇财政不仅要提供公共产品和公共服务，而且上级有关项目的安排都要求乡镇配套。面对名目繁多的“钓鱼工程”，丢之可惜，争之为难，为了争取项目资金，乡镇财政不得不拆东墙补西墙筹措配套资金以解燃眉之急。 3.债务负担重，财政管理难。由于收不抵支的矛盾和财政事权的不匹配，农村税费改革后，乡镇财政出现了前所未有的困难，不少乡镇政府只好大量负债，严重影响了乡镇财政的发展。初步分析，镇级债务有两个特点:(l)负债面广，全县所有镇区都不同程度负债，负债面达100%。(z)负债额高，全县镇级负债总额为8.65亿元。其中:负债总额在4000万元以上的就有6个镇(区)，每个镇(区)平均负债5700万元，仅县经济开发区一家负债就达2.51亿元，占全县负债总额的29%，镇级严重负债其实质是乡镇财政赤字，镇区财政化解债务没有来源，债务负担象狮子滚雪球般越滚越多。同时，全县村级债务高达3.75亿元，给乡镇财政带来更大的包袱。 4.定位不明确，职能转换难。乡镇财政过去以组织农业税收为主，现在以发放惠农补贴资金为主。工作职责发生了很大的变化，但财政职能没有相应的转换。乡镇财政工作包罗万象，财政人员经常被乡镇政府抽调做与财政不相干的工作，如民政、安监、招商、村官等，从而影响了乡镇财政人员的情绪，制约了财政职能作用的发挥。目前，乡镇财政机构建设实行的是县镇共管的双重管理关系，即人员关系在县里，分配关系在乡镇，关系不顺，结构松散，乡镇财政人员难以交流轮岗，有的乡镇财政多年未搞轮岗竞岗，“死水一潭”缺乏活力。同时，乡镇财政地位普遍不高，待遇偏低，远不如税务、国土等垂直部门的工资福利，严重挫伤了工作积极性。乡镇财政人员队伍青黄不接，我县乡镇财政人员的平均年龄为45.3岁，近10年来，乡镇财政一直未招录新人，人员结构严重老化。乡镇财政现有三分之一的人员不能操作电脑，业务层面断档，后备力量严重不足，到龄的要退休，调离的要进城，有的乡镇财政连维持正常的工作运转都十分困难。 乡镇财政管理问题的形成由来已久，从表面上看，有体制不顺等客观原因，也有管理不到位等主观因素，究其本质，实际上是乡镇财政职能严重弱化的综合反映。通过调研，我们认为，乡镇财政管理存在严重缺位现象。 第一，在收入上，财力与收入不对等。实行分税制后，镇级使用的财力极为有限，加之税源严重不足，组织收入困难重重，收入增长无稳定基础，大部分乡镇可用财力仅够吃饭，满足不了经常性支出的需要，经济发展缺乏后劲。 第二，在支出上，刚性支出和运转成本不对等。一方面，财政不堪重负，运转成本过高。另一方面上级出台名目繁多的法定支出比例，刚性支出显著增加，财力无力承担。第三，在监管上，监督职能与管理手段不对等。由于乡镇财政人手少，财政管理范围有限。再加之，乡镇财政行政上受镇政府领导，又缺少必要的管理手段，乡镇财政的理财职能严重缺位。 二、思路与定位—调整重心与有进有退并存，镇级财政职能转换必须注重创新 转变和充实镇级财政职能，建立和完善科学合理的乡镇财政体制，无论是从时代要求还是从现实需求来看，都势在必行，刻不容缓。它不仅呼应科学理财，精细管理，立足基层加强财政管理;而且是从根本上强化镇级财政基本功能，充分发挥基层财政监管作用的必然选择。在转变镇级财政职能的过程中，一是坚持财权与事权相结合的原则。“一级政府、一级事权、一级财政”。事权是财权的基础，财政是事权的保障。合理界定镇级财政的财权和事权，充分发挥县镇两级的积极性，切实做到“镇财县管”、“人财物相随”，使镇级财政的事权和财权相匹配，确保镇级财政履行职能的基本需要。二是坚持强化体制引导功能原则。深化县镇财政体制改革，着力推进体制模式的规范化，力求通过体制科学化精细化，激发镇域经济发展活力，实现基本公共服务均等化，进而助推科学发展。三是坚持公开丫公平、公正原则。按照公共财政的框架，全面加强预算编制澎听于、监督管理，实行彻底的零基预算，不断深化预算绩效管理，将镇级则政职能定位在保证政府运转、提供公共服务上，集中财力解决事关镇域经济和社会发展的重大问题。#p#分页标题#e# 随着形势的发展，镇级财政工作内容的转变，工作职责的调整，镇级财政的职能需要重新定位，突出重点有进有退，有序有效。应根据建设公共财政的要求，调整镇级财政职能，健全镇级财政体制，严格镇级财政管理，强化镇级财政运行机制，使镇级财政职能定位体现“讲科学、求规范、重创新、兴财政、促发展、为人民”的深刻内涵，具体反映在以下几个方面:一是组织财政收入是镇级财政的基本职责。有财才有政。镇级财政要把组织收入放在重中之重的首要位置，加强重点税源的监控，充分挖掘收入空间，确保全面完成序时任务。同时，着力构建覆盖全面、资源共享、环环相扣的社会化综合治税推进机制，形成齐抓共管、集约管理的治税工作新局面。 二是发放惠农补贴是镇级财政的主要职责。全面贯彻落实党的各项涉农补贴政策，对列入“一折通”的所有涉农补贴项目，要制订操作方案，严格支付手续，优化发放机制，确保涉农补贴资金及时如数发到农民手中，真正让农民得到实惠。 三是加强财政资金管理是镇级财政的根本职责。建立健全财政资金管理制度，做到按程序办事，用制度管钱管事。强化对镇村财政财务管理，提高预算编制的精细化程度和预算执行刚性约束力，确保财政资金用到实处，发挥实效，提高财政资金的规范管理水平。 四是保运转、保稳定、控支出是镇级财政的重要职责。重点抓好增收节支工作，努力控减支出，从严从紧控制会议费、招待费等一般性支出，认真抓好控减支出各项措施的落实，做到既集中资金，保证重点，又控制支出，堵塞漏洞。着力构建厉行节约的长效机制，确保镇级财政平稳健康地运行。 三、对策与措施—标本兼治与上下联动并重，镇级财政建设必须科学精细 镇级财政建设是一项系统工程，应从多层次、多角度来思考，既立足当前，化解收支矛盾，研究解决好眼前所需，当务之急;又着眼未来，为长远发展打好基础，增强镇级财政发展的可持续性。 着力培植壮大镇级财源。培植壮大财源是镇级财政转换职能的重要目的，也是财政部门支持经济发展的着眼点和切入点。为从根本上提高镇级财源运行质量，财政部门要进一步强化机遇意识、发展意识、财源意识，运用好财税政策和资金扶持两大手段，突出财源项目建设，特别在招商引资、全民创业过程中，重点寻找适合本地优势和产业发展的项目，着重抓好节能减排高、产品升级好、税源见效快的项目，积极做好转方式、调结构与增财源相结合的文章，努力形成多极支撑、多点带动的财源发展格局。 着力提高镇级财政保障能力。要准确界定镇级财政的职能，切实做到财权和事权有机结合，有效加强镇级财政建设。始终把增收节支摆在重要位置，努力拓宽聚财视野，创新聚财办法，真正在开源节流上狠下功夫。一方面，狠抓增收工作。密切关注财政经济形势，搞好所属镇区的重点税源、新增税源的调查分析，加强对组织收入工作的指导。全面开展综合治税工作，镇区、村都要成立综合治税组织，全面形成县、镇、村三级互动的综合治税网络，跟踪监督涉税信息，强化涉税信息的延伸利用，实现涉税信息、税源、税收三者的有机转化，切实把综合治税的成果体现到强化税收征管，增加财政收入上来。另一方面，严格支出管理。牢固树立过紧日子的思想，严肃预算执行纪律，从严控制一般性开支。大力整合专项资金，集中财力保重点、办大事、千方百计提高资金使用效益。 着力创新镇级财政体制机制。注重在促改革、抓管理上动脑筋、想办法，加快构建有利于镇级经济科学发展的财税体制、运行机制和管理制度，全面提升镇级财政科学化精细化管理水平。一是着眼科学化。 规范公共财政预算管理，彻底改变镇级预算管理形同虚设、乱支滥用、随意突破预算等问题，建立“收支挂钩、超支不补，结余留用”的管理机制，巩固完善镇级会计集中核算中心，对财政经费实行分类管理，严把专项经费专用关口，有效提高财政专项资金的使用效益。二是着眼规范化。规范“镇财县管”运行机制，通过县级财政直接管理和监督镇级财政收支，促进镇级依法组织收入，合理安排预算支出，控制财政供养人员的不合理增长。并建立政府采购，工程招投标统一平台，全面实施政府采购和工程招投标制度，对镇级财政资金实施绩效考评。县对镇级的约束激励机制要与财政收支目标挂钩，规范镇级财政的理财方式，缓解镇级财政困难，维护农村基层政权和社会稳定，促进镇域经济和社会事业健康发展。三是着眼精细化。构建日常监督和专项监督、绩效评价相结合的财政“大监督”机制，做到财政资金流到哪里，财政监督就跟到哪里。加强财政专项资金监督，杜绝挤占挪用专项资金的行为，确保专款专用。加强政府债务管理，严格控制债务规模，健全债务预警和监督制约机制，实现债务借用还的良性循环，防范和化解镇级财政运行风险。 着力加强镇级财政队伍建设。搞好镇级财政管理，加强队伍建设是关键。立足于“带好一支队伍，树立一流形象”的要求，切实加强对镇级财政干部的教育和培训，采用集中培训和以会代训的方式，抓好勤政廉政、艰苦奋斗的教育，牢固树立宗旨意识、大局意识和责任意识，弘扬团结协作、开拓创新、锐意进取、兢兢业业、无私奉献的优良作风。定期组织业务知识培训和岗位技能比武活动，熟悉政策法规，掌握业务技术，促进知识更新换代，提升服务“三农”工作的能力。不断加强对镇级财政的考核管理，把科学理财、依法理财、高效理财、廉洁理财融为一体，制定切实可行的考核办法，从健全制度、组织收入、财力投入、资金管理等多个层面入手，把工作着力点放在细化各项财政管理上，量身打造镇级财政队伍建设的行为规则，力求做到狠抓基层求严，夯实基础求细，强力推动求效，努力建设一支政治素质过硬、业务素质全面、工作作风优良的镇级财政干部队伍。
