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所谓公共财政，是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制，也就是以市场机制为基础，弥补市场失灵，提供公共物品，满足社会公共需要，具有非市场盈利性和法治化特征的一种财政类型。建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求。我国公共财政建设启动于1998年，至今已历时6年，财政改革取得了巨大成绩，同时也存在着一定的问题，需要继续深化改革.加快建立完善的公共财政体制。 一、财政改革的巨大成绩 1、时政收入体制逐步完善。首先，中央与地方政府间的财政分配关系相对规范化，调动了各级政府理财的积极性;其次，建立了收人稳定增长机制，税收成为国家财政收人的主体;再次，中央财政收人比重明显提高，强化了中央宏观调控能力;第四，推行农村税费改革，取得良好效果，深受广大农民的热烈欢迎;第五，积极利用国债筹集资金，发挥了国债在现代化建设，弥补财政赤字，调控经济运行等方面的积极作用。 2、对政支出结构逐步优化。一是政府采购制度从1996年开始试点，现已全面展开，采购规模急剧扩大，2002年全国采购规模已达1000亿元，对财政资金的节约和使用效率的提高起到重要作用;二是财政资金渐渐退出一般性竞争领域，一般性的基本建设支出的投资主体已由国家财政逐步转向企业、个人，保证有限的财政资金发挥更大作用;三是财政加大了对科技、教育支出，以促进科教兴国战略的实施;四是为安排下岗职工再就业，保障职工基本生活，国家财政近年来增加了社会保障、社会救济支出;五是保护环境、实现可持续发展等支出日益受到重视，等等。 3、对政管理逐步规范化、制度化。在收人管理方面，主要以税种划分各级政府财政收人，加强税收征管，同时，把大部分预算外资金纳人预算管理，实行收支两条线管理;在支出管理方面，一方面改“增量预算”为“零基预算”，推广“部门预算”，从源头上控制资金的支出，另一方面全面推广国库集中支付制度，它有效地避免了财政资金的截留、娜用等现象，保证了用款单位资金及时、全面到位;在中央地方财政关系中，建立了过渡性转移支付制度。另外，从2001年以来，颁布了一系列法律、法规，如《政府采购法》、《财政预算国库管理制度改革方案》、《关于行政事业性收费和罚没收人实行收支两条线管理的若干规定》等.标志着我国财政管理已逐步进人法制化、制度化轨道。 二、财政体制改革中存在的问题 一是对公共对政理解不透。如有的人认为，“公共财政”就是“吃饭财政”，就是“建设财政”，把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱;有些人或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、’‘政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则;还有人认为，“公共财政”应该退出所有的生产领域和经营性领域，等等。 二是对政可支配资源过少，与实际需要量有巨大缺口。突出表现在我国财政收人的“双低现象”:(l)国家财政收人占国内生产总值(GDP)的比重较低，2001年为17.1%，而发达国家这一比例为45%左右，发展中国家则为25%左右;(2)中央财政收人占全国财政收人比重偏低，2002年仅为53%，世界平均水平为60%。政府实际可支配资源有限，却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告，包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的财政支出项目，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。 三是时政支出运行机制调整相对缓慢。从根本上讲，我国财政支出运行机制至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局，财政支出中“越位”与“缺位”并存，直接影响公共财政职能的实现。目前，存在的突出问题有:(l)财政补贴数额大、项目繁杂。如政府的财政贴息、税前还贷、房租补贴、公共交通、水电等补贴，财政负担的各种补贴年均超过百亿元。(2)事业单位供给战线过长。一些不属于公共物品范围，可由企业及个人举办，能够商业化经营的事业单位，以及一些民间性的协会、学会等，仍然由财政供给经费。(3)行政管理费支出庞大。仅2000年，全国行政管理支出占全部财政支出的比重为!7.4%。(4)政府采购的范围还比较小。现在年政府采购占GDP的比重仅为1%左右(西方国家这一比重为10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。从绝对数量看，科教投人确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社会保障体系不健全，投人较少。社会养老保险、失业保险的社会保障体系，没有完全纳人财政分配管理范围，造成筹资渠道不畅，社会保障资金供给不足。 四是对政管理运行机制中存在的一些主要矛质尚未解决。(1)中央与地方收支范围还不够明确。1994年财税体制改革，基本上是承认现存利益格局，也没有以法律的形式进行界定。(2)中央与地方规范的转移支付制度还没有完全建立。目前主要是在中央与省、市和自治区一级实行过渡性转移支付制度，省级以下体制还在继续探索。(3)预算科目不科学，编制不统一，而且预算情况不公开、不透明。(4)财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算执行中的随意性与长官意志太浓，预算约束软化的状况相当严重。(5)预算外资金大量存在。我国现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环，而约束机制却相对软化。(6)收支挂钩现象依然存在。 三、继续深化财政改革，加快建立公共财政体制 第一，正确理解公共对政洒义，澄清几种错误认识。 一是公共财政不能简单地理解为吃饭财政、建设财政，它要满足公共需要，支出要遵循公共支出原则;二是不能一般地提出财政退出生产领域，因为任何社会的财政都有一定比例的生产性支出，如基础设施和公共设施投资也属生产性投资;三是不能一般地提出退出所有经营性领域，如国有企业，因为国家投资国有企业主要不是为了赢利，而是出于提供公共物品、带动高新技术和实施宏观调控的需要。#p#分页标题#e# 第二，继续壮大财政实力，理顺财政收入运行机制。 充分发挥财政职能作用，促进经济社会全面协调发展，壮大财政实力是重中之重。这需要财政收人运行机制规范化做保证。(l)稳步推进税收制度改革，以简税制、宽税基、低税率、严征管为原则，为企业公平竞争创造良好税收环境，增加财政收人。同时，稳步推进农村税费改革，逐步降低农业税率，实现城乡统一税制。(2)必须彻底解决预算外资金问题，或者通过税费调整纳人预算，或者继续保留，或者直接取消，逐步建立以税收为主、少量必要规费为辅的政府收人体系。鉴于财政改革的复杂性，财政收人运行机制的规范化，不能单纯依靠财政改革，需要纳人国家经济社会发展的战略布局和经济体制改革的整体思路来考虑，经济体制改革与政治体制改革相互协调配套，才能收到预期的效果。 第三，优化调整支出结构，规范财政支出运行机制。 公共财政支出运行机制构建的重点，是以市场经济条件下政府职能为依据，从战略上调整财政支出结构、范围，收缩可由企业、个人提供私人物品满足的领域，增加公共物品供给数量与质量，满足社会公共需要，体现公共财政职能。其关键环节有:(l)适应政府职能转变的需要，进一步调整和优化财政支出结构，合理界定支出范围。国家财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营经济研究性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业性投人，按公共财政原则，重构财政投资约束机制，从根本上解决财政投资战线过长，国家承担无限责任，企业亏损补贴负担沉重的问题。(2)彻底改革事业单位分配制度，走出传统体制下大而宽的财政支出格局。按公共财政原则，凡不属于公共物品范围的事业单位，逐步与国家财政脱钩，退出财政供给范围，可由企业或个人举办，国家按有关法律制度管理。(3)加大政府采购力度，扩大政府采购范围，划清中央与地方财政部门的采购职责，建立政府采购信息管理系统和政府采购管理机构，优化资金使用效率。(4)落实科教兴国战略，切实增加属公共需要领域的科技、教育投人，为国家经济、社会长远发展提供动力。(5)将社会保障资金纳人财政管理，提高社会保障水平，维护社会稳定，体现社会公平。此外，国家财政将进一步加大对农业、公共卫生、公共安全、生态环境建设等社会公共需要的保障力度，加大对中西部地区及东北老工业基地改造的财政支持。 第四，加强科学管理，提高财政资金的使用效益。(l)调整部分预算科目，使之更加科学合理，改革现行复式预算制度，建立公共预算、国有资本金预算、社会保障预算等复式预算，以保证国家财政有能力、有财力履行公共财政的职能。同时，财政预算要公开、透明，使之处于人民监督之下。(2)加快立法进程，将税收立法权及开征权、行政性收费审批权.由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握，接受人大代表和社会监督。对允许保留的预算外资金加强管理，实行收缴分离管理制度。(3)继续完善转移支付制度，以法律形式规范政府间的分配关系和职责，促进区域经济协调发展，促进西部大开发战略的实施。(4)严格执行收支两条线制度、集中支付制度，杜绝收支挂钩现象、财政分配秩序混乱问题，努力提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。(5)全面实施“金财工程”，加快财政信息化建设步伐，提高财政管理现代化水平。(6)适应政府职能转变的需要，转变财政职能，加强财政干部队伍建设，努力实现依法理财。 第五，健全财政宏观调控职能，促进经济稳定增长。 政府应根据国内外经济形势的发展变化，实行恰当的财政政策，促进经济稳定增长。当前，我国政府决定在保持积极财政政策连续性的前提下，发行建设国债确保重点项目建设，并按照公共财政的要求，着力解决“经济社会发展不协调，城乡发展不协调”的问题，注意把实施积极的财政政策与调整经济结构、深化体制改革、增加就业、改善人民生活和实现可持续发展结合起来，努力增加城乡居民特别是低收人群体的收人，以扩大和培育内需.实现效率与公平的统一。同时，完善防范和化解财政风险机制，实现财政可持续发展。
