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一个财政性教育支出占GDP的“4%情结”，已经把中国公众的神经绷紧了18年。1993年2月《中国教育改革与发展纲要》出台，按照这个由中共中央和国务院制定的教育改革和发展纲领性文件的要求，在2000年应达到4%。1995年颁布实施的《教育法》也对此作了相应的规定。 进入21世纪，这个鼓舞人心的奋斗目标依然没有实现。2009年，由于全国实行义务教育全免学费、实施中职学生生活补贴、建立和完善大学生助学体系等多项举措的推动，教育财政投入占GDP比例达到历史最高点3.59%，仍比4%少0.41%。 此间，尽管国家统计部门每年公布的数据都表明，中央和地方教育财政投入的绝对数量在逐年增加，但各界围绕“4%为何达不到”的讨论却不曾降温。“年年实现不了4%”，这块难愈的“硬伤”，既成为历年“两会”代表、委员们诟病中国教育投入不足的靶子，也成为坊间把“教育的战略地位”解读为“略占地位”的旁证。差钱，差决心，还是差……2010年7月颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《规划纲要》）提出，到2012年实现国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%。随后，有财政部官员表示，“实现这个目标财政缺口有几千亿”。以2009年GDP340507亿元计算，乘上实际教育投入比例少的0.41%，缺口为1390亿元。国人高度重视教育举世公认，然而如何解释国家教育财政投入占GDP比例始终低于世界平均水平的事实呢？2010年初，有主流媒体的报道给公众思考的“差不差钱”以启发。党政机关及行政事业单位每年公务用车消费支出为1500亿元至2000亿元，且公务用车购置费支出的年增长率为20%以上；各级党政部门每年公款吃喝消费为3000亿元。每年用于这两项的财政开支就有4000多亿元。 1390亿元的教育投入缺口，不及“两公”消费的一半。原来，这个“资金缺口”是由官员们自身的公款享受而压缩、挤占造成的。为什么投入不足成为制约中国许多地方教育发展的“软肋”，因为有被公众称为“做什么都有钱，提到教育就没钱”的各级政府。 多年来，“穷国办大教育”一直是教育财政支出不足的理由。因此，误以为GDP总量很高，可以保障教育投入的做法，一直延续着这种被称为“总量与比例的错位”。这个认识上的错位，使中国越是经济发达地区，因为教育投入总量高的缘故，教育投入比例越低。这种现象迥然不同于国外：许多GDP总量低于中国的国家，公共教育投入水平远远高于4%，比如古巴、秘鲁、哥伦比亚等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。 有一种分析认为，中国财政性教育支出“并不差钱，只差决心”。事实是否如此？财政性教育投入占GDP的4%，最早是写进国家教育发展纲领性文件的，2006年，还经过了全国人大以立法的形式，在《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》中确认。这样的法律条文无疑具有刚性的约束力，根本不存在执不执行的问题。如果4%没有法律的权威性，只靠部门和官员个人的决心，怎么可能解决问题呢？“战略地位”还是“略占地位”中国财政性教育投入水平偏低，是经济学界、教育界很多专家在长期多样化的计量研究后达成的共识。据北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生的归纳，其依据之一是政府投入的比例远远低于国际平均水平。参照国际平均水平，2000年中国经济发展应该使这个比例达到4%左右，实际仅有2.58%；2007的中国经济发展水平已经上升到人均GDP3000多美元，这个比例却只是3.32%。 依据之二是教育经费严重不足的现实，突出表现在许多农村教师工资相当低、不少农村办学条件还达不到基本要求。比如，广东还有不少学生在危房里上课；西部还有几百所学校的中饭开在操场上。有学者在调研中发现，各级政府教育财政投入还多是一次性、补偿性和还债意义的，而在常规的必要投入方面仍缺乏制度规定和法律保障。 2000年至今教育负债已累计数千亿元，也是教育经费投入长期偏低的必然结果。普及九年义务教育、扩大高中招生以及扩大高校招生，很大程度上都是通过巨额负债实现的。此外，在教育经费总量中目前政府负担65%左右，而大多数国家包括印度的这个比例是75%～80%。过多依赖家庭投入，导致中低收入家庭缺少能力消费其他，甚至出现一定的经济压力。 北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉认为，公共教育支出占GDP的比例，是最常使用的衡量公共教育支出总量的一个指标，联合国教科文组织和很多国际组织，一般采用“公共教育支出”一词定义各国政府用于教育的支出。 1993年中国政府认同了这个基本指标。但是，原本在20世纪末要实现的4%的目标却落了空。 “单纯追求经济增长的片面发展观、工具主义的价值观、以GDP作为地方政绩考核的主要指标等，这些制约教育财政投入的体制性障碍，显示着政府职能的扭曲、缺位与越位。”21世纪教育研究院院长杨东平在《中国教育公平的理想与现实》一书中称，这种体制客观上造成了当前教育投入既相当有限又严重失衡的局面。 要追问教育投入的配置和使用面对教育投入不足这个制约中国教育改革与发展的“软肋”，公共财政在教育领域的投入规模固然重要，但其投向更加重要。教育财政投入的重点应该是民间资本不可能进入的地区，即农村地区、边远地区和城乡结合部。正如北京大学政府管理学院教授顾昕所言：“中国的教育投入，不只是4%的问题，政府增加财政性教育的投入，以及合理配置公共财政教育投入，都是必须的。”顾昕认为，中国的财政性教育投入中，用于高等教育的比重与发达国家大抵相当，而发达国家的高等教育毛入学率是中国的一倍，说明中国财政性教育投入把相对比例较大的钱用在了高等教育。这就不难理解公共财政在义务教育领域为什么没有发挥出‘平衡器’的职能，没有起到推进义务教育品质均等化的作用。#p#分页标题#e# 早在2004年，中央教育科学研究所研究员程方平在安徽、江西两省四个县调查时发现，在现有教育管理体制中，教育经费使用过程的损耗过于大，其中纵向的体制障碍表现为管理层级过多，受利益分配的干扰严重；横向的体制障碍表现为财政的大盘子很难把教育经费这杯羹分到位。这些问题不解决，教育投入就会连带出许多复杂的隐形问题，常规的合理的教育财政投入就会不断被侵蚀。 程方平提醒说，我国教育财政投入面对的现实相当复杂，往往与许多现实问题交织在一起。比如，只解决现有问题，巨额的历史欠债如何埋单？各级政府投入比例不经协商、缺少依据，难以落实，这一状况如何改变？另外，以县为主的定位虽好，但在发达地区会限制乡镇的积极性，贫困地区县财政又难以承受；义务教育阶段办学成本城乡差距巨大，城市重点校一年仅修缮费就有上百万元，农村普通小学一年正常的运转经费仅三五万元；保证义务教育质量需提高教师的整体水平，而现有教育经费中根本没有教师培训费专项……对这些现实问题的解决，均迫在眉睫。 不能只关注4%的目标，还必须关注有限的教育财政投入是怎么花的，有无论证、听证和有效的监管、监督。否则，经费使用中的漏洞，必然为贪赃枉法之人留下空隙，许多决策也必然为既得利益集团所左右。 公共财政教育拨款模式有待转型4%公共财政教育投入比例难以达到的根本原因之一，在保障机制的缺失。 21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出，现行的国家拨款制度，使财权分散掌握在发改委、财政部、科技部、教育部等部委，而教育部和地方教育部门、学校的角色，主要是向“财神”讨钱，这意味着拨款多少往往取决于部委的脸色、决心，以及讨钱的力度。这就是为什么在历年的教育部门工作要点中，没有信心满满地表示过“一定要达到”4%，而是选择务虚的字眼“要促进”4%的实现。 早在《规划纲要》起草中，就有媒体披露过一个讨钱细节：教育部专门提出为了加强薄弱环节和关键领域，需要启动“一批重大工程”，包括义务教育学校标准化工程、国家教育信息化工程等。围绕教育投入达到GDP的4%展开的这般“博弈”，已经成了获得办学资金的基本模式。 这样的讨钱办学模式所造成的现实，一方面教育的地位越来越低，学校的办学精力越来越分散，办学独立性越来越弱；另一方面政府主管部门的权力越来越大，无处不在的权力寻租，导致了教育腐败愈益严重。当今教育部门和学校花足功夫“讨钱花”和屡禁不止的“乱收费”并存，已经使教育形成了“既缺钱，有了钱又乱花”的恶性循环。 如上的拨款制度，说明中国教育财政投入所差的是没有建立合适的教育拨款体系与透明的学校财务管理体系，教育拨款及其使用都缺乏监督、约束机制。有专家认为，要保障教育财政投入，应该在全国人大设立国家教育拨款委员会，以及地方人大设立地方教育拨款委员会，以发挥在审查教育拨款预算、监督政府部门是否严格执行预算向学校拨款过程中的关键作用。 在《教育法》《义务教育法》中，均有明确的问责条款，然而从2000年到2009年，在教育投入连续10年没有达到4%的情况下，却没有任何部门、机构被问责。公众所看到的，只是一次次违法的部门，一次次承诺“不久之后”达到4%。这种工作思路的延续，显然不利于真正实现《规划纲要》所描绘的教育蓝图。 如果从现在开始，对于达不到这个比例的地区和部门能够严肃问责，乃至让负责官员下课，那么中国教育体制改革的美好未来或可值得期待，中国公众对教改的信心或可在释放紧绷已久的“4%情结”中得以增强。
