前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的村镇的财政困境与解决，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观，种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重，农村各项事业发展极为困难，本文试分析这种状况及原因，并提出相应的对策。 一、乡镇的财政困境及原因 一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题（如吃喝乱支乱用）或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务（农民不肯缴，乡镇为农民垫付，称为“尾欠”）等，乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务，欠了各种基础设施的工程款，且债务越来越重，像雨天驮稻草———越驮越重。如今，每个行政村欠债一般少则几十万，多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多，如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下，为了完成上级布置的“为民做好事”的任务，就以个人的名义去贷款，虽然约定由村集体还，但村集体实际无力偿还，只能对债务采取拖的办法。村里拖，债权人就找到乡镇政府，要求乡镇政府还，而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任，甚至走上上访要债的路子，成为社会不稳定的因素。 二是分税制导致乡镇收入减少。自1994年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大部分税收已归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成，中央和地方拿大头；税收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。收上去的钱，上面想返还就返还，不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业，税都给上面收走了，许多招的商、办的企业，干的都是吃亏的事。如搞经济建设，在土地上花的成本就相当高，很多乡镇负债就是建工业园区造成的，而老板一旦企业建成了，想着法子不缴或少缴税。正所谓：利润的全部是老板的，税收的大头是国家的，打工的收入是外地的，而土地、环境的损失是当地的，本地也没落什么好处。如，上缴100万国税，返还给乡镇的只有3－5万，而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱？！所以，一些乡镇领导说，好与不好，关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊，钱都给上面收走了，我们一根根肋骨都露出来了！ 财力适度向上集中，中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养，还要搞投资，搞国防等。问题是，财力向上集中的同时，公共设施建设（如，道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程）、公共服务、义务教育、养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗（“新农合”），还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标，要求乡镇投入大量的资金，很多是“上级请客，乡镇埋单”，还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上，即投在“配套资金”上（这特别不利于欠发达乡镇的发展）；乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支，还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区，致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时，刚性的事权却在不断增加，乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称，有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾，正所谓的“财权一级一级往上收，事权一级一级往下放”，乡镇苦不堪言，“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说，国民义务教育也是一项相当沉重的负担，这类乡镇财政收入的70％－80％都投到了教师工资的发放上。可见，近年来乡镇财政普遍吃紧，主要是由中央和省市加强财政集中度引起的，是不合理的财税体制造成的。 三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从2006年1月1日起，在全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说，尤如雪上加霜，这实际是自1994年中央实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后，对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作！取消农业税后，虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等，有效地堵住了“三乱”之源，减轻了农民的负担，减少或缓和了农村党群、干群矛盾，使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来，能集中精力谋划农村经济社会的发展，但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇，在资金没有新的来源的情况下，财源更加萎缩、枯竭，即可支配收入较过去大大减少。取消农业税，连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了，而乡镇支出经费的口径依旧，还是有那么多的人要供养，那么多的事要办，完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少，并且，除了负担正常的人员工资和办公经费外，还要负担工资上涨、病退及病故补助等，支出有增无减，这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力。 现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有，有公务员性质的，有自收自支的，还有其他性质的。这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外，其余人员的工资要靠乡镇通过争资（争取资金）和创收来解决，即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资，其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决。财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资，而且不能足额发还，更引起这部分人的不满；对农村特困户等弱势群体的救助等，也无力解决。但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难。 #p#分页标题#e# 国家的财政转移支付数额也相当有限，目前一般下拨每个行政村5－7万元左右，远远不能弥补农村税费改革对农业型乡镇所造成的财力缺口。这笔资金主要用在村干部工资、村办公经费和五保户供养上，已顾及不到乡村的社会公益事业建设，致使村里的公益事业日渐萎缩、设施严重老化。而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定或办法来解决农村公益事业的发展，由于标准低、筹资数额小，与实际需求相差甚远；并且“一事一议”具体操作难、落实更难，正所谓“事难议，议难成，成难办”。因而取消农业税以后，一些贫困地区的农业型乡村在兴办公益事业、改善农民的生产、生活条件方面更加困难，再难以为民办出几件像样的实事！在有的地方，转移支付最大的受益者只是市县，雁过拔毛，路损严重，到底下就成了“沧海一粟”了。有的到达农村后，使用率也极其低下，被挪作他用，甚至莫名流失，农民空担其名，得不到利益。 二、削弱乡镇财政的严重后果 实行财政分成大部分归上面所有、取消农业税等做法，实际将乡镇原有资金渠道截流了、堵塞了，乡镇收入大大减少，其中，预算内收入大幅度缩减、预算外收入几近枯竭、自筹资金难上加难，乡镇财政的这“三个缺口”已成为乡镇正常运作的桎梏，造成的严重后果除前所述外，还表现在：发展经济缺乏资金投入。在目前的财税体制下，相当多乡镇的财政只不过是吃饭财政、开门财政、还债财政，仅够用于干部职工工资、奖金的发放、维持日常的开支，严重的已日不敷出，连干部职工的工资都发不出，几近破产，真可谓“收入难增、支出难控、资金难筹、债务难消”，处于保运转就难以有发展资金、保发展就难以运转的两难境地，发展能力异常脆弱。不少乡镇只好把有限的财力按“一保开门，二保吃饭，三保建设”的办法来使用，有的连吃饭都不能保证，也就谈不上什么建设了。乡镇处在“手中无财力、办事无实力、说话无气力、承担风险无能力”的状况，对发展经济的投入力不从心。老债务不能按期偿还，新债务又不断产生。相当多的乡镇在财源被中央、省、市各级大量抽走，自身债务又沉重的情况下，为了维持运转和发展，不惜举借巨额债务，甚至借高利贷，且数额有增无减，致使财政收支矛盾进一步加剧。沉重的债务就像“恶瘤”一样依附在乡镇组织的肌体上，具体表现为：老债务得不到化解，新利息又不断堆积，部分又转为本金，产生新的债务，陷入恶性循环，成为影响乡镇财政正常运行的风险因素，制约着乡镇经济社会的持续发展。如果没有可行的解决良策，债务雪球将会越滚越大，后果难以预料！面对巨额债务，有的乡镇书记说，我们不仅是捉襟见肘，而是短袖子，小膀子全露在外头。也就是说，不合理的税费改革，使得原本负债就沉重的乡镇更加陷入财政困境，几乎失去了解脱的希望。 冲击和削弱了乡村党政两级组织的威信和执政地位。取消农业税所产生的深远影响，一定程度上也给农村工作造成了被动，已衍生出一些新问题。如，有的农民现在就嘲讽村干部：“现在农业税都不收了，还要你们这些人做什么？”农业税取消后，农民的“义务工”也随之取消，这在提高农民经济和政治地位的同时，也不可避免地导致农民权利意识的不断膨胀和义务意识的不断下降，农村基层组织的号召力减弱了，农民与农村基层组织的联系更加松散。有的农民为了个人眼前利益，无视当地发展的整体利益，在修路、修桥、征地、拆迁等问题上，或者向镇村组织提出过高的要求，或者设置障碍进行阻挠。同时，由于乡村组织手头无钱，又不能再向农民集资，农村中一些本应由乡村党政两级组织来出面组织实施、由农民共同分摊义务的事，现在这两级组织无法直接出面（出面就得出钱），只能通过民间组织来出面组织捐款和实施。长此下去，必然会导致一些民间组织说话越来越响，与乡村党政两级组织争夺说话权、执政权。可见，乡村基层财政孱弱，使基层组织陷入了“为民办事无能力，支部缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的被动局面。加之，虽然取消了农业税，但农业生产资料的价格却不断上涨，农作物价格的上涨远远抵不上生产资料价格的上涨，使一些农民感觉也没得什么实惠，反而认为是政府变换着花样在骗他们，因此农民对取消农业税也并不怀有很大的感激之情。 村干部队伍难稳定，干群关系难融洽。由于乡镇财政无实力，“穷家”难当，加之工资报酬普遍偏低，后顾之忧难以妥善解决，村干部感到付出和获得反差过大，“政治上无奔头，经济上无想头，退职后无靠头”。村干部岗位对他们已失去吸引力，村干部“难选、难当、难留”已成为普遍现象，农村基层组织干部队伍不稳定。一些地方因村级债务问题经常引起农民上访，不仅影响社会稳定，还影响干群关系，主要矛盾集中在债权清收、债务偿还、债权关系、债务利益等敏感问题上，村干部与群众意见分歧较大，思想难统一，干群之间心不和、力不齐、气不顺。 导致一些乡镇机构服务质量下降。一些乡镇由于管理和窗口服务单位普遍存在经费不足的困难，工作中受经济利益驱使，就将罚没款作为任务列入预算安排，片面地为罚款而罚款，为收费而收费，导致管理和服务的性质异化，损害了党和政府在人民群众中的形象，破坏了党群关系。乡镇财政困难，还导致乡镇机构改革久拖不决。 乡镇机构改革必然要人员分流，而人员分流须有财力作保障，但贫困乡镇在目前财税体制下自我消化和分流人员的能力相当弱，提前离岗和退休人员的工资待遇将难以兑现，下岗分流人员的生活补助和补偿金将难以到位，因而根本负担不起乡镇机构改革所带来的成本支出。同时，由于财政困难，乡镇干部职工的养老保险体系也还没有真正建立。这都说明，乡镇机构改革的条件还不成熟。在前期全省农口系统改革中，苏北部分乡镇的下岗职工就因待遇未落实多次组织上访，影响了社会稳定。乡镇机构改革是大势所趋，不改，影响发展；但改革成本太高，没有财力作保证，又使改革的决策层举旗不定。目前，领导者一般都有“短期行为”，为官一任，但求无过，谁都不想给自己找麻烦，所以，面对财政困境，谁都不想动乡镇机构改革这个“烫手山芋”，致使乡镇机构改革至今迟迟未动。#p#分页标题#e# 三、应取的对策 首先，改革财税分成体制。目前的财税分成体制，是国家10多年前财力匮乏、国家建设急需大量资金的特殊时期建立的，而现在形势已发生了巨大的变化，经济实力大幅度提升，国力明显增强，但财税分成体制仍没有作相应变化。这一体制将乡镇的大部分收入划归上面所有，留给乡镇的只能维持生存、解决吃饭问题，不能解决乡镇的发展投入问题，更不能解决历年所欠的巨额债务。十多年来，这一体制导致乡镇村基层财权和事权严重不对称，乡镇村为了发展和应付上级的政绩工程，大量举债，这些债务实际已成为农村不稳定的主要根源，不改革这样的财税分成体制，就不可能根本解决农村的稳定问题。因此，应重新核对财税基数，建立规范的政府间分配体系，在制度上给乡镇一级较为充裕的财力，国税、地税分成要向基层、特别是乡镇倾斜，让利给乡镇，使乡镇有钱办事；同时，乡镇公益事业所发生的各类税费（特别是建设方面的有关税费）要给予减免。 其次，区分债务类型，分类处理。要在组织清查，核实债权、债务的基础上，认真分析乡村不良债务形成的过程和原因，区分不同类型，分类处理，采取“财务清理化债、化转债务降债、削减高息减债、清收债权还债、债权债务抵冲化债、盘活存量资产还债、发展经济化债、落实减负政策清债”等措施逐步化解债务。还可采取一些针对性的化解乡镇债务的办法：对城市信用社、农村基金会和财政周转金方面的债务，可运用综合手段，向有偿还能力的企业和个人清计；对教育“两基”达标形成的负债，可将“撤点并校”腾出的校舍等拍卖还债；对乡镇基础设施建设造成的负债，可通过土地增值后出让土地使用权的收益来还债，还可根据乡镇财力的增长幅度制定相应还款计划并列入乡镇预算，逐步解决；对政府担保企业的债务，可采取闲置资产兑现、依法解除担保、依法破产、拍卖和股份制改造等办法来减轻债务；对属于党员干部借款的，可将还款计划与借款人工资待遇挂起钩来等。 第三，出台扶持政策消化债务。为使乡镇尽快摆脱债务的拖累，上级机关应尽快出台有关化解乡镇债务的政策和配套措施。一要加大财政转移支付力度。上级要随着财力的增长，同比例地增加对乡镇转移支付的额度，确保农村基层组织正常运转，减轻乡镇村组织还债的压力。同时，完善村级转移支付拨付办法，确保能及时足额到位，严禁划转、扣压；还应增加专项转移支付，对一些由于历史原因、政策所造成的乡镇无力解决的困难以及改革带来的成本，上级财政应以专项转移支付的形式予以乡镇资金支持。二是实行停息挂帐政策。对欠金融或民间债务由本转利的，防止债务雪球越滚越大，可停息挂帐，阻止本息转贷；对拖欠的高息借款，实行调低利率、本息剥离、不计复利、利随本清、重新换据、分期偿还；对欠发村干部的工资一律不计利息等。三要加大对欠发达乡镇村发展经济的扶持力度。上级有关部门应在信息、资金、信贷、税收等方面给予一定的优惠，实施对口扶贫，采取以强带弱、以富帮穷的办法，帮助引进项目、资金和技术，创造发展条件，支持乡村经济发展壮大。 第四，严格控制管理，遏制新债务的产生。县乡政府和村级党政组织要树立“减债就是政绩”的观念，花大力气化旧债、控新债。一是农村基础设施建设要量力而行。本着有多少钱办多少事的原则来进行建设，不得通过大肆贷款、举债等方式来完成上级交办的“做好事”的任务及搞农村基本建设。同时，上级扶持的各类农业、水利等项目，要足额安排资金，不得留缺口，强行要求乡村提供配套资金，要尽量让乡村少投资或不投资。二是严控乡镇债务。为防范和化解乡镇债务风险，县级政府或相关部门可成立债务管理机构，对各乡镇的债务作全面的调查和统计，并对其新的举债行为加以规范和严格监控，遏制新债务的产生。三是乡镇要加强对村级财务的管理。继续实行“村财民审镇管”制度，规范村级财务管理。乡镇要督促村级全面推行财务预决算制度，合理安排村级支出，避免村级超前或举债建设非生产性项目，出现新的不良债务；建立健全民主理财小组，完善民主管理及村民议事规则，实行财务定期公开，把公开村级财务收支情况作为村务公开的一项重要内容；坚持实行村级举债报批制度，对未按程序报批举债的，做到谁举债谁偿还；健全村干部任期审计制度，对未按政策规定，盲目决策、靠举债营造政绩并造成经济损失的要追究其相关责任。四是明令禁止上级部门对行政村的各种摊派。不得对村级强行征订各种报刊书籍，不得要求村级支付学习、培训、会议费用，教育、计生、征兵、五保户供养等费用应从村级负担中剥离出来，改由县以上各级财政承担，取消要求乡村出资的各种达标创建活动。 第五，对不同类型乡镇，实施不同的乡镇财政管理办法。对经济发达、规模较大、经济增长后劲较强的乡镇，实行收支挂钩的一级财政管理办法；对经济欠发达、财政收入增长后劲不足的乡镇，可将其财政收入纳入县级财政预算，由县级财政核定支出，并加以保证。 第六，发展经济偿还债务。无论是乡镇债务还是村级债务，最根本的要靠发展经济来解决，只有经济发展了、强大了，才会有偿还债务的资金来源。