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作者：徐梅 单位：外交学院国际经济学院 地方公共品供给中的政府集权与分权:基于财政联邦主义的解释 一国财政体制在中央、地方财政关系上的差异集中体现为财政集权主义(fiscalcentralism)和财政联邦主义(fiscalfederalism)。财政联邦主义主要利用公共品、税收和公债影响理论、政治过程的公共选择理论以及区位理论的各种观点，对联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析。具体而言，财政联邦主义理论试图对下述问题作出回答:采取联邦结构的理由，经济活动分配的规则和不同政府水平的收入来源，从一种权限向另一种权限的自由地和无限制地转移的效率性质，以及政府之间收入转移的作用和它们在联邦结构中的最好的形式。〔7〕 财政联邦主义作为处理政府间财政关系的一种规范性制度，强调各级政府在财政职能和收支上具有一定的独立性和自主性。在财政集权主义下，尽管中央政府也将一部分收支划分给地方自己去组织安排和使用，但实际上，只有中央财政才是一级独立的财政，地方财政从根本上看，是不能称之为一级财政的。在财政联邦主义下，地方政府都拥有相当大的独立性和财权上的自主性。财政联邦主义的主要特征有:(1)地方政府财政主要对相应的各级议会负责，中央和各级地方财政之间相对独立，没有统一的“国家预算”。(2)按公共品的受益范围大小确定各级政府的职责和各级财政支出的范围。各级政府的事权划分比较明确。西方财政学界普遍认为，政府具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能，并把事关国家全局利益的分配职能和稳定职能主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职能方面可以有更多的作为。(3)各级政府财政均有自己相对独立的收入，这也是各级政府行使事权和实现地方财政相对独立的根本保证。(4)各级政府间的财政关系以宪法和其他法律形式加以规范，对于各级财政活动的协调，主要是依靠法律和经济手段来进行。(5)各级地方政府拥有“独立”的地位，但从根本上看，仍然受到中央财政的领导和制约。〔8〕财政联邦主义的文献集中分布在五个研究领域，形成了五个研究分支。 第一个分支以斯蒂格勒和布坎南为代表，〔9〕主要研究地方政府的最优规模问题。斯蒂格勒从中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作说明地方政府存在的合理性，认为不同地区的居民有权通过投票对自己所需要的地方公共品的数量和种类进行表决，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，为了实现资源的有效配置和分配公平，地方公共品的供给决策应有地方政府作出，从而论证了地方政府存在的合理性和其作用范围。布坎南则把社区比作俱乐部，俱乐部是为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会。他认为，随着社区新迁入人口的增加，原来提供地方公共品的固定成本由更多居民来分担，使人均成本下降。但新迁人口的增加也会带来新的外部不经济问题，使社区变得拥挤，地方公共品的消费出现紧张。二者相互作用，当社区的外部不经济所产生的边际成本，即拥挤成本，和新人口迁入使提供地方公共品的固定成本下降所带来的边际节约相等时的社区规模为最优。 第二个分支以马斯格雷夫和奥茨为代表，主要研究中央政府与地方政府之间的最优分权问题。〔10〕这一领域的一个重要成果是奥茨的“最优分权理论”。奥茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已为最优的假设下，通过对社会福利最大化的一般均衡分析，论证了由各级地方政府提供部分公共品比中央政府统一等量的提供公共品要有效率得多，分权收益和公众对公共品的需求变化有明显的正相关关系。 第三个分支以特里西为代表，主要研究地方公共品的偏好显示问题。〔11〕他认为，现实生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解辖区内居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好时由于各种主客观因素的干扰会产生错误，对地方公共品的偏好误识使其提供的公共品不是太多，就是太少。实行地方分权，由地方政府提供地方公共品，能纠正中央政府的公共品偏好误识，促进资源配置优化和增进社会福利。 第四个分支以布赖顿为代表，主要研究政府的组织成本问题。〔12〕他认为，财政分权可以降低要素的流动成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府协作成本，最优分权水平就是使上述成本总和最小的水平。 第五个分支以蒂博特、布赖顿(Tiebout，1956;Breton，1965)为代表，主要研究地方政府之间的相互竞争问题。蒂博特的“以足投票”理论认为，在居民可以自由迁移的条件下，地方政府在提供地方公共品方面的竞争会使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一个社区，从而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特强调的是同一层级的地方政府之间的水平竞争。布赖顿则研究了政府之间的垂直竞争问题，他认为不同层级的地方政府为了提高他们的“市场份额”即为其居民提供地方公共品，彼此之间会展开竞争，使他们提供的地方公共品的数量和种类达到最优。 事实上，在我国新农村建设，特别是地方公共投资活动中，中央政府与各级地方政府之间的权利与责任划分并不是固定不变的，而是必须随着我国社会经济发展和新农村建设进展及地方公共投资的变化，不断调整和优化。财政联邦主义从政府行为的成本和收益分析出发，强调分散化的政府结构能够降低公共品供求信息的显示费用和传递费用，从而使公共品的供给更适合区域公众的需要，增进区域公众的福利。此外，在人口自由迁移条件下，地方政府提供的公共品往往能够被非辖区内的居民使用，从而导致地方公共品供给不足，这为中央政府对地方政府的公共投资补助提供了理由。然而，财政联邦主义毕竟是以美国的分权经验为研究对象的，很大部分研究结果是对美国经验的总结，这使得其作为一种解释现实经济分权的工具具有一定的片面性。我国是一个由多级政府构成的非均衡发展大国，中央与地方之间责权利关系的调整直接影响到区域公共投资的有效性，影响到区域经济发展和区域公平的实现。我国中央与地方的分权具有不同于西方发达国家的特点，在借鉴公共品理论和财政联邦主义理论时，要注意从国情出发吸收一些具有普遍性意义的论点和分析工具，为规范中央与地方关系，提高地方公共投资绩效服务。#p#分页标题#e# 区域市场失灵与地方公共品的有效供给:一个理论模型 仅仅依靠市场力量或者农村自身力量是不可能顺利实现我国新农村建设预期目标的，因为存在着区域市场失灵，需要各级政府公共财政的支持。区域市场失灵的存在为地方政府干预农村经济提供了理论依据。地方政府干预农村经济的目的是弥补区域市场失灵，主要手段是提供农村地方公共品。 地方政府的公共支出主要是用于提供地方公共品，地方公共投资作为地方政府公共支出的一个组成部分，在提供地方公共品方面有着重要作用。相对于私人品(privategoods)，公共品(publicgoods)是那些用来满足社会公共需要的、在消费上具有非排他性和非竞争性的物品和服务。公共财政(publicfinance)是市场经济下的一种财政类型，指以作为政权组织者的政府为主体，凭借政治权利强制地按利益交换原则，以提供公共服务为目的的分配活动。非排他性(nonexclusivtity)指每个人在消费公共品时不能排斥其他人同时消费。在严格意义上，它包含三层涵义:其一，任何人都不可能排斥别人对它的消费，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上不可行，或者虽然技术上可行，但排斥他人消费的成本过高;其二，任何人都必须消费它，即使有些人不愿意消费，也无法拒绝;其三，任何人都可以等量消费它。非竞争性(nonrivalry)指消费者的增加不会引起公共品生产成本的增加，即，多一个消费者引起的社会边际成本为零。它也包含两层涵义:其一，在生产方面，指不需要追加资源的投入;其二，在消费方面，指不会减少其他人的满足程度，想要排除那些能从消费中获得正效用的人是没有道理的。 公共财政作为市场经济体制下的财政模式，其分配主体是作为政权组织者和社会管理者的政府，分配的目的是满足社会公共需要，保证提供通过市场机制难以有效满足的各类社会公共需要所需财力。建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架，是改革开放以来我国财政公共性不断增强的必然要求。相应地，地方政府投资行为也应转变为区域性的公共投资行为，地方政府投资应从一般竞争性的盈利领域退出，进入并加强为提供地方公共品的非盈利性领域，因而，对地方公共投资的研究应在区域公共财政的理论和框架下进行。公共品的严格定义是萨缪尔深给出的。〔13〕 在其定义中，假设xs和ys分别表示公共品和私人品的总供给;n为经济中的消费者人数;xi和yi为个人消费公共品x和私人品y的数量;MCi为新增加的个人i所引起的边际成本。 从消费特征看，同时具有非排他性和非竞争性的公共品为纯公共品，只具有其中一个特征的公共品为混合公共品(准公共品)。混合公共品又可以分为共同资源和俱乐部产品。俱乐部产品是具有非竞争性、没有非排他性的产品，如公路桥、公园等。这类公共品能够采取措施限制使用者数目，但其使用者数目是有限的，一旦超过了合理的数量界限就会发生拥挤问题，从而破坏非竞争性特征;共同资源则是具有非排他性、没有非竞争性的产品，如公共渔场等。共同资源具有向任何人开放的非排他特征，但该公共品的竞争性会导致某人消费的增加给其他人带来负的外部效应问题，使用者超过一定的数目也会产生拥挤问题。农村地方公共品也有纯公共品和混合公共品之分，包括用来满足农村社会公共需要的、为农村公众生产和生活服务的公共设施、公共工程和公共服务，如电力、电信、自来水、环境卫生设施及排污、固定废弃物所收集与处理及管道煤气、公路、铁路、机场、港口、大坝、排水用的渠道工程、教育和公共保健体系等。此外，一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有公共品的部分特征。 农村地方公共品是公共品的一种类型，公共品的受益范围具有地域空间差异性。根据受益范围不同，公共品可以分为全国性公共品和地方性公共品。受益范围遍及全国的是全国性公共品，如国防等。某些公共品的关键特征在于其受益范围具有地域空间有限性，这类受益范围没有遍及全国每一个人而仅限于特定地域空间的消费者的公共品即为地方公共品。从性质上看，地方公共品的非排他性是空间有限的。在其受益范围内，无法排除他人从地方公共品的消费中受益，一旦超出这个范围，地方公共品就具有排他性。虽然部分地方公共品具有外部性，其受益范围不仅限于本地区，但地方公共品的成本和收益基本上在一个区域之内，它的供给应着眼于满足本地居民的需求，其成本也应由本地居民承担。农村地方公共品是指收益范围覆盖农村的地方公共品类型。 我国新农村建设中地方公共品供给的效率条件 我国社会主义新农村建设过程中，地方公共品有效供给同样必须满足一定的条件。公共品供给的效率条件最先由萨缪尔森进行了系统的阐述。〔14〕萨缪尔森阐述了在应用传统的微观经济原则时，公共品和私人品在配置方面存在基本差异;同时还澄清了当经济物品是“联合”消费和“等量”消费时，公共品有效配置的必要条件不适宜用市场手段。萨缪尔森模型的基本思路是在社会成员的效用函数、社会福利函数和生产可能性函数已知的前提下，寻求符合帕累托最优和社会福利最大化双重目标的资源配置与产品分配方案，既考虑了资源配置，又考虑了收入分配，从而建立起有关公共品供给的一般均衡分析框架。 萨缪尔森在三个假设下推导出纯公共品供给的最优条件。他假设:其一，存在一个拥有完全信息的计划者，他知道每个消费者的效用函数和他们愿意为公共品支付的价格;其二，每个消费者都会披露自己对公共品的真实偏好;其三，提供公共品的成本由消费者个人缴纳的税收支付，但这些税收不对商品的相对价格产生影响，从而不会改变消费者个人对私人品和公共品的相对需求。萨缪尔森得出结论:在一般情况下，只要存在私人品与公共品，则公共品的最优供给条件是边际替代率之和等于边际转换率，即每个消费者对公共品的主观评价之和正好等于公共品生产的客观的机会成本。事实上，在我国社会主义新农村建设过程中，地方公共投资有效供给涉及到区位选择与空间布局优化等多方面的内容，必须做到效率与公平的协调统一。建设社会主义新农村的一个重要目标，是通过不断加大对农村地区的地方公共投资，为农村地区居民创造良好的生活环境、教育与就业环境，统筹城乡一体化发展并大力推进我国的城镇化进程。#p#分页标题#e# 如何使地方公共投资结构与空间布局适应新农村建设的需要是我们面临的重要问题。我们具体而言，在我国社会主义新农村建设过程中，如何协调好地方公共投资与地方公共品有效供给之间的关系、选择合理的公共设施建设区位，需要强调如下五个方面: 其一，必须充分考虑到农村地区民众对地方公共投资与地方公共产品的需求偏好，以人为本，选择合适的公共设施区位，使地方公共投资结构适应新农村建设中民众对地方公共品的需求结构，防止重复建设与供求不匹配，提高地方公共投资效率和地方公共品的利用率。 其二，必须明确划分中央政府与各级地方政府在新农村建设中的权利与义务关系，做到各司其职并密切配合，防止、消除与控制可能出现的中央政府与地方政府之间、同级地方政府之间、不同级地方政府之间的职能错位和利益冲突，提高各级政府的地方公共投资效率。 其三，地方公共投资与地方公共品高效供给必须遵行必要的公平与效率原则，防止、消除和控制可能出现的各种寻租和腐败行为，提高新农村建设中各级政府的公共财政资金的使用效率。 其四，必须充分预测和估计到地方公共投资可能面临的各种困难和各种制约因素，解决好资金筹措、项目规划与管理、风险评估及其他机制体制问题，为新农村建设创造良好的金融与制度环境。 其五，必须使不同地区的地方公共投资与地方公共品供给相互协调，不断优化地方公共投资与地方公共品供给的空间布局，促进地方公共品、跨地区公共品与全国公共品供求结构与空间布局的协调与优化，协调好不同地区之间、城乡之间、政府与企业之间、民众之间的利益关系。 总而言之，在我国社会主义新农村建设过程中，如何通过地方公共投资不断改善农村地区的交通通讯、教育与医疗条件等基础设施水平，如何不断改善农村地区民众的社会经济条件、生活环境、就业机会与公共福利水平，如何促进地方公共投资与公共产品在农村地区的空间布局优化，如何不断提高中央政府与各级地方政府的效率为新农村建设创造良好的政策与制度环境，是学术界和决策层共同面临的课题。 结论 地方公共品的有效供给是我国社会主义新农村建设需要解决的重要问题。我们可以借鉴财政联邦主义文献对我国地方公共品供给中的政府分权与集权进行理论解释，其中，确定农村地方公共品供给效率条件是关键。如何充分发挥中央政府和各级地方政府的积极性，稳定、有序和高效推动对农村地区的地方公共投资，向农村地方居民特别是欠发达地区农村居民提供地方公共产品，既是统筹城乡发展与破除城乡二元分割的社会经济结构的需要，又是推进城镇化和城乡一体化可持续发展的需要，更是构建和谐社会和贯彻落实科学发展观的需要。针对农村地区的地方公共投资的主要目的是增加对农村地区的公共产品供给，引导非公共投资流向农村地区，同时也可以改善农村地区的社会经济条件、投资环境和就业机会，促进社会资源向农村地区在配置，维护社会公平正义，使得农村地区居民特别是欠发达地区的农村居民也能够共同分享我国社会经济发展的成果。 在推进和加快我国社会主义新农村建设过程中，必须明确区分私人投资、政府投资、地方公共投资的权利与责任边界，正确区分中央政府与各级地方政府之间的集权与分权关系。同时，还必须充分了解地方公共设施区位选择与地方公共投资目标之间的相互影响关系。新农村建设中的地方公共投资与地方公共品供给必须遵行一定的原则，在合适条件下规范、有序、高效进行，必须面对各种困难和挑战。
