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作者：1安彦林 2岳 军 单位：山东财经大学财政税务学院 济南市地方财源建设中存在的主要问题 (一)财政收入总量不足，质量仍有优化空间 从绝对规模来看，2011年济南市的一般预算收入总量在全省居于第二位，略高于第三位的烟台，但与第一位的青岛市差距较大，其一般预算收入增长速度也低于山东省财政一般预算收入增长率(25．7%)。据统计，在2011年全国城市一般预算收入排行榜中，济南居于25位，在15个副省级城市中，济南居于第12名，仅高于东北的长春、哈尔滨和西部的西安。从相对规模来看，济南市一般预算收入占GDP的比重7．39%不仅低于山东省一般预算收入占GDP的比重(7．61%)，而且在全国15个副省级城市排名中居于倒数第2名，仅高于长春市，财政收入的相对规模较小。从财政收入质量来看，虽然近5年来，济南市税收收入增长速度较快，但同期的非税收入增长速度也很快，与税收基本保持同步增长，导致税收收入占一般预算收入的比重一直在78．5%左右波动，变化不大。非税收入在一定程度上可以增加政府的财力，但其具有不可持续性和不稳定性，其大量存在会降低政府的可支配收入，对企业的发展和税收也有一定的负面效应。按目前财政理论来看，非税收入占财政收入比重在10%－20%左右比较合理，因此，济南市财政收入质量还有进一步上升的空间。 (二)区县之间经济发展不平衡，区县财政收入差距较大 受自然地理位置、资源禀赋状况、历史发展水平等众多因素的影响，济南市区县之间经济发展程度差距较大，地区经济发展不平衡，由此造成了区域财政收入集中趋势明显，财政收入向市区集中，县域财政收入除了章丘市外，均处于底部，主要原因是县域经济以农业为主，城乡差距较大;同时在城区内部差距也较大，居于市中心的历下区、市中区财政收入较高，而老城区天桥区和市郊的长清区的财政收入较低。由表2可以看出，2011年济南市各区县的地区生产总值最高的历下区是最低的商河县的6．64倍，财政收入最高的历下区是最低的商河县的8．5倍，且这些区县的财政收入排名基本与当地产值的排名相一致(历城区由于是济南市重要的工业区，所辖地区有较多的工业企业，而工业企业形成的大多为中央税和共享税，对地方财政收入贡献相对来说较少，因此，虽然其地区生产总值排名为第二，但其财政收入排名为第四)。 (三)各产业发展不尽完善，地方财源建设后劲不足 近年来，济南市产业结构和财源结构日趋合理，符合国家所倡导的三二一模式，第三产业所占比例超过50%，虽然产业结构优化程度不及北京、上海、广州等发达城市，但与15个副省级城市以及山东省内各地市相比，名列前茅。但各产业发展还不尽完善，地方财源建设后劲仍显不足。 1．农业财源基础薄弱，规模小。农业税取消后，农业基本成为无税产业，其对地方财政的直接贡献微乎其微。但农业是各产业的基础，为二、三产业的发展提供重要原材料和广阔消费市场，在财源建设中起到不可替代的基础和涵养作用，是财源壮大的重要支撑力量。济南市近4年农业生产总值增长率低，2008年－2011年平均为4．8%，远远低于同期全市生产增长幅度，在一定程度上会影响二三产业的原料供应和消费市场。同时，农业产业龙头企业数量少、规模小，农业企业税率相对较低，也很难形成规模财源。 2．工业产业层次不高，后劲不足。近年来济南市的工业化取得了较大进展，但整体产业层次不高，传统工业产业仍然占主导地位，重工业特别是高能耗行业仍占较大比重。同时，全市工业投入欠缺、发展空间受限，工业新上项目尤其是大项目偏少，全市工业新增企业数量和规模一直薄弱。2011年以来全市仅新增12家规模以上工业企业，2009年以来新开工企业只有228家，工业产值仅占到全市的5．7%，对全市工业产值增长的贡献率只有29．2%;在重汽、济钢、浪潮等大集团增长出现回落甚至下降的时期，全市工业缺乏新生力量的问题会更加突出。［2］ 3．现代服务业在高速增长之后发展速度开始放缓。在服务业内部结构上，商贸流通等传统生活性服务业仍然占主导地位，现代服务业经过几年的高速发展，发展速度开始放缓。2006－2010年，现代服务业年均增长速度为15．2%，现代服务业蓬勃发展，2011年现代服务业实现增加值1098．1亿元，增长8．5%，低于服务业整体的增长速度;而传统服务业中的批发零售业实现增加值566．4亿元，增长15．4%，住宿餐饮业实现增加值162．8亿元，增长11．2%。［2］ 经济结构决定税收结构，2011年第三产业共完成税收355．7亿元，占全市全部税收的54．4%，同比增长29．4%，在第三产业中，税收增长最快的是传统服务业中的交通运输仓储邮政业，增长率为39．4%，批发和零售业增长26．3%，而现代服务业的主要行业中只有房地产业增长32．8%，其他行业增长速度较慢，如金融业增长11．8%，信息传输、计算机服务和软件业增长11．2%。③ (四)地方财政收入对营业税及骨干财源依赖较大 2011年济南市地方税收收入中营业税、企业所得税、增值税所占比重达到60%以上，尤其是营业税，占到地方税收收入的三分之一以上，对地方财政收入有决定性影响。“十二五”规划对于改革完善税收制度，提出“扩大增值税征收范围，相应调减营业税的税收”。2012年1月1日，上海率先开始进行增值税扩围改革试点，并在“十二五”期间陆续在全国推开。这项政策的实施正好与我国结构型减税政策相一致，可以消除企业流转税双重征税问题，减轻企业负担，也有利于促进产业升级和经济结构的调整，但其必然会对地方税收产生重大影响，减少营业税收入，如果中央地方分享比例不变，地方税收会由于增值税总额的增加而增加，但其增加额不能抵补营业税的减少额。 从财源的行业结构来看，一般来说，制造、采掘、电力、煤气及水的生产和供应、金融保险、批发和零售等行业的生产经营相对稳定，与社会发展和经济增长相关性较强，财源相对稳定;而房地产、建筑、交通运输、旅游、住宿餐饮等行业易受投资增减、经济和社会变动、疾病、气候等因素影响，财源稳定性较差。济南市的骨干财源主要来自于房地产业、制造业、金融业、建筑业，其中金融业、房地产业和建筑业都受政府政策影响比较大，一旦政策有所变化，三个产业都会遭到或多或少的冲击。而制造业来说，对于骨干企业依赖也较大，截止2011年，全市拥有规模以上装备制造业企业778家，完成工业总产值2293．5亿元，占全市的44．7%，比2007年末提高4．9个百分点。十亿元以上企业达到26家，比2007年末增加11家;重汽、浪潮规模翻了一番，二机床、轨道交通、济柴产值成倍增长，［3］这些企业都是济南的骨干企业，对济南市的财政收入贡献率很高，地方财政收入对这些骨干财源依赖性也较大。#p#分页标题#e# 推进济南市地方财源建设的对策建议 (一)积极推进产业升级，培植壮大财源 产业结构层次的高低，不仅反映一个地区经济发展水平和档次，还直接关系到财政收入的多少和财源结构的优化发展。因此，在不断扩大经济总量的基础上抓好产业升级，对于优化财源结构、提高财源效益至关重要。尤其是要大力发展高端行业，努力打造现代产业体系，切实提高经济对财政的贡献率。 1．支持现代化农业发展，夯实基础财源。通过财源结构的产业分析，农业对地方财政的直接贡献率很微小，连1%都不到。但农业是国民经济的基础，农业的发展是工业和服务业发展的重要源泉。因此，财政部门应在大幅增加农业投入和农民补贴，确保优势农产品稳产增产的基础上，安排专项资金重点支持以农业科技、农产品加工、农村现代物流和新型农业社会化服务为重点的现代化农业，大力发展农村二、三产业，把农业优势转化为工业和服务业优势，增加财源。 2．推进工业转型升级，巩固稳定传统财源。大力引进和增加工业新生力量，加快工业转型升级，全面提高工业整体实力。首先要加快济南优势的装备制造业的发展，利用信息化提升装备制造业，用高新技术引领装备制造业，加快产业升级，增强其对经济发展的带动力和创税能力;其次要以国家着力实施扩大内需尤其是消费内需的重大战略为指导，抓住国家产业结构调整升级政策机遇，大力引进新生力量，壮大经济规模;最后要加强政策指导，坚持资金、土地、技术、人才等各类生产要素向新兴产业倾斜，抓好龙头企业成长，培育新兴产业集群，鼓励和扶持企业加强技术改造和创新，提升企业和行业的核心竞争力。 3．推动服务业跨越发展，培植壮大新兴财源。服务业是济南市的第一财源，尤其是现代服务业，发展前景广，税收贡献率大，是最重要的新兴、高效财源。发展服务业，并注意服务业内部的行业结构，增加对税收贡献率大的金融业、房地产业、批发零售业的支持力度，充分发挥省会优势，加快发展现代服务业，全面提高服务业发展水平。一是在现代物流业实现突破。加强运输、仓储、包装、加工、配送等方面的基础设施建设，鼓励和支持物流企业采用现代技术装备，加快第三方物流企业跨地区、跨行业发展。二是大力发展现代金融业，建立区域金融中心。以金融服务高级化、融资形式多样化、信用手段现代化为重点，深化金融企业改革，优化金融生态环境，加快发展金融市场，推进金融产品创新，建立和完善适应现代产业发展需要的现代金融体系。把引进金融主体、壮大地方金融机构、培育区域性金融总部放在优先地位，加强社会信用体系建设，发展壮大证券市场、保险市场等非银行金融机构，推动金融产业全面协调发展。三是以创建“中国软件名城”为契机，加大对各软件园的政策资金扶持，在软件业实现突破。四是发展会展业，通过产业联动小支点撬动大产业。会展业的最大特点是其发展对相关产业有巨大的拉动作用，一方面可以拉动宾馆酒店、交通运输、文化旅游、餐饮娱乐、广告传媒等关联服务业，同时也可以构成一、二产业并优化其发展。政府应继续加大财政对会展业发展的政策扶持力度，安排专项资金，专门用于奖励承办、引办、创办符合产业发展方向并取得明显经济社会效益的大型展会的会展企业和主办机构，同时投入专项资金用于宣传会展业发展、传播会展信息和培养会展人才，发挥财政资金的引导和激励作用。 (二)培育新的主体税种，促进地方税收的持续增长 按照财政分权理论，地方发展本地经济，增加自身的经济实力，就必须有地方的主体税种，在现行分税制下，营业税充当了这一角色，但营业税的征税范围有限，主要来源于第三产业，征增值税的领域不征营业税，它是作为增值税改革后在某些领域继续保留的一个税种，税收缺乏可持续性和弹性，而且目前我国已经开始了增值税扩围的试点工作。2011年济南市在三大主体税种增长缓慢的同时，房产税、契税增长速度较快，均在30%以上。从发达国家的实践来看，凡是实行中央与地方分税制的国家，房地产税收基本划归地方，并构成地方财政收入的主要来源。如发达国家的美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的财产税(主要是房地产税)占地方税收的比重相当高，分别为71．8%、99．5%、91．3%、100%、90．3%。［4］ 因此，在继续保持营业税主体地位的同时，应培育新的主体税种，保证税收增长的持续性。目前，国家的房产税改革试点也在逐步推开，下一步可以在济南开始房产税试点，一方面可以增加济南市的财源，另一方面也响应国家政策对房地产市场有一定的调控作用。 (三)骨干财源和群体财源一起抓 济南市有一批大项目、大企业，他们对整个城市的经济发展和财政增收的带动作用明显，这些企业经济效益好、税收贡献大，发展后劲足，是一批骨干财源项目，如济钢、重汽、烟草、浪潮等企业，对济南市财政贡献率很高。但财源单一会给财政带来风险和隐患，一旦骨干企业经营受到市场影响，财政收入就会出现较大波动。因此，政府要在稳定骨干企业发展，优化主导财源的同时，扶持中小企业发展，鼓励成长型企业发展，增加群体财源，扩大地方财政收入规模。具体来说可以在财税政策、信贷政策、土地政策及行业准入政策上，给中小企业提供相对公平的环境，同时，鼓励大企业与中小企业间联合协作，共同发展。 (四)加强税收征管 税收是财政收入的主体，也是政府主要的可支配财力，一方面要广开税源，另一方面要加强税收征管，坚决堵塞税收漏洞，确保税收收入的及时足额入库。1．坚持依法治税。严格按照税收法律、法规规定的权限和法定程序开展税收征管活动，加强税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理等工作，正确行使税收执法权，对税款要应收尽收，杜绝越权减免税。2．建立科学严密的税源管理体系。实行纳税人登记编码制度，建立全国性的并与工商、银行等系统通用的纳税人登记号码和纳税人基础信息，运用计算机网络的严密的纳税人监控系统;同时，税务与财政、工商、审计、银行、海关等部门建立信息交换平台，及时获取纳税人信息，加强税源预测分析和动态监控。3．加大税务稽查力度。发达国家95%以上的纳税人都能自觉申报纳税，再加之现代化征管技术手段的普遍应用，致使诸如美国税务机关将50%的征管力量放在了税务审计上，加拿大税务审计人员占到了税务人员总数的30%，日本也具有高效而严密的税务稽查系统。［5］而我国目前，纳税人纳税意识普遍不高，偷税漏税的违法行为时有发生，就更需要加大税务稽查力度，减少税收的跑冒滴漏。加强税务稽查队伍建设，提高稽查人员综合素质，不断总结经验，完善稽查方法，重点检查纳税大户和容易偷漏税的行业，同时严格处罚措施，违法必究，让纳税人感到申报纳税是一种法律义务，不履行就会受到法律的惩罚。#p#分页标题#e# (五)发展县域经济，增加县域财源 1．完善转移支付制度，增加县级政府可用财力 现在基层财政普遍存在的问题就是财权和事权不匹配，县级财政困难，以保运转为主，无力进行财源建设，济南市也不例外，因此，省市级财政要增加对县级财政的转移支付，使其拥有更多的财力进行财源建设。在转移支付过程中，努力提高一般性转移支付所占比重，促进转移支付制度向以一般性转移支付制度为主、专项转移支付为辅和以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的新型转移支付体制转换，提升县级政府统筹管理财政资金的能力，增加县级政府的可用财力。二是省市级财政在下拨县级政府专项转移支付资金时，降低对县级财政的资金配套要求。 2．因地制宜，增强县域财源 济南市各县经济发展不平衡，经济总量和产业结构各不相同，要发展县域经济，增强县域财源，就必须做到因地制宜、发挥优势，突出重点，通过政策扶持、资金投入，进一步巩固基础财源，壮大主体财源，开辟新兴财源，全力推进县域经济发展，增强县域财政实力。首先要深入研究各县的经济和财源现状，给各个地区有一个准确的定位，找到其经济发展、财源建设的优势和症结。然后，充分发挥地缘优势，按照各县的格局和产业优势，选准财源建设的方向和重点，形成各具特色的县域产业带，推动县域财源建设。如章丘市的重点在提高财政收入质量，而平阴县和济阳县重点发展第三产业，商河县重点在建立支柱产业。
