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作者：赵福昌 单位：财政部财政科学研究所
一、深入贯彻“以人为本”思想,推进经济改革
发展的最终目的是为了人的自由、解放和全面发展以及人类的自由与解放,最直接的就是满足人们的需要。贯彻“以人为本”的理念,促进当前经济改革,基本要求就是“又好又快地发展”。
1•“好”,就是要满足人们的需要。按照现代西方经济学的分析,经济主体分为三个部分,厂商(生产者)、居民(消费者)和政府,实际上可加以简化为生产和消费的问题,即厂商和政府提供私人或公共产品来满足居民消费的需要,那么在这里,要满足人们的需要,最为重要的就是突出消费者主权,就是一切产品的提供应以消费者为导向来提供的。就私人产品而言,一是私人产品的生产满足人们的需要,就需要确立消费者主权,一切以消费者的需要为导向,并能够通过市场机制防止假冒伪劣;二是政府机器应该保证私人产品的生产满足人们的需要,需要政府立法来防止假冒伪劣、防止污染环境、防止浪费资源等发展形式。就公共产品而言,主要是政府负责提供的,因此,应该建立一系列的机制、制度,有效保证政府提供的服务有效地满足人民群众的需求。强化人民的监督权,要始终以满足人民的需要为首要目标,比如,防止出现人民的福利不能保证但却存在建立高档豪华办公楼的情况。
2•“快”,就是要有一定的发展,在发展中解决问题,否则也难以满足人类发展的需要。马克思讲的人的自由,首先的含义就是要生产力的高度发展和物质条件的极大丰富,这些没有较快的发展速度是做不到的,所以经济不仅要好,还要快,保持一定的速度,保障基本的就业,保障相对充裕的物质条件。
二、全面落实“以人为本”的思想,推进财政改革
财政改革如何体现“以人为本”的思想,这里主要从保障人类生存的环境、保障人的消费能力(收入能力)和保障人的消费(包括公共产品和私人产品)三个方面做些简析。
1•财政改革和政策要积极推进对人类生存环境的保障,包括自然环境和社会环境。(1)支持生态建设和环境保护,不仅创造好的生活、生产环境,还要加强对生态环境的保护;不仅要保护当代的生活、生产环境,还要保护后代的生活、生产环境,做到可持续发展。(2)支持对人类的生产、生活中已经损害的或不利于环境的做法的改进或纠正。包括转变经济增长方式,生产由粗放型向集约型转变,由数量型向质量型转变,改变高耗能的生产方式,减少对资源环境的损害;同时,也要客观地承认我们已经对自然环境造成损害,必须加大财政支持力度,来改善、治理已经污染或损害的生活、生产环境。(3)改善分配格局,做到调高、促中、保低,缩小两极分化,创造和谐的社会环境。通过一系列的财政税收政策,调节高收入者,特别是在一些垄断行业依靠行业的垄断获取高收入者,在国家管理规制的基础上,加大财税政策的调节力度;促进中等收入群体规模的扩大;保障低收入者的收入和补助,努力缩小收入两极分化的差距,创造和谐的社会。(4)加大对保障社会安全等方面的投入,确保社会稳定,促进和谐的社会环境。
2•努力增加居民的收入。(1)改变国民收入初次分配的比例,提高居民收入在个人、企业和政府中的分配比例,提高居民的消费能力。在过去的计划经济条件下,为了集中力量搞建设,我国采取了高积累、低消费的模式,这对当时集中力量搞建设是有益的,但是随着市场经济的不断推进,依然延续过去计划经济体制下的模式,必然造成我国居民的消费能力不足、消费率低下的问题。要提高我国的消费率,拉动内需,重要的一点就是增加居民在国民收入初次分配中的比例,增加居民的收入和消费能力。(2)增加再分配中用于社会保障、医疗、教育的资金投入比例。随着我国社会主义市场经济体制的深化,作为保障市场竞争的基本制度保障,就是要健全社会保障制度、医疗制度和教育制度,切实保障低收入者的社会福利,努力做到低收入贫困群体的基本生活、基本医疗和基本教育有比较好的保障。
3•改善公共服务的提供效率和质量,提高财政管理的科学化、精细化水平,切实提高公共财政的管理能力。
(1)合理确定收入水平,进一步加强收入管理。一是合理确定宏观税负水平,配合做好上述提高居民在国民收入初次分配的比例,切实提高居民的收入水平。二是体制安排上防止偏离最终目标的驱动。比如分税制,主体税收是在生产环节征税,或者说是以流转税而不是所得税为主体,因此,地方政府克服预算约束的重要一条就是上项目、扩生产,这必然难以符合发展的目标。关于分税制改革的思考。一级政府一级财权,必然导致某些层级的某些政府重复建设的动机,不利于“以人为本”的落实。三是进一步加强收入管理,不仅要做好预算内的收入管理,还要做好预算外收入管理,乃至社会保障等方面的收入管理,全面管理政府性收入。
(2)提高财政管理的科学化、精细化水平,努力提高财政支出效益,做好财政支出管理。财政支出是政府活动的一个缩影,因此,要保证政府提供的服务有效满足广大人民的需要或利益,需要进一步深化财政支出管理改革。
———要确保公共物品可以满足消费者的需要。首先,要确立合理的政府收支顺序,哪个有限支持保证,哪个次之,哪个最后,需要有一个合理的排序;其次,要有效地进行财政支出的全过程管理。具体包括立项、预算执行、追踪问效、财政监督与建立正确的政绩观等方面。第一,财政支出立项要科学合理、充分论证(在国家发展和改革委员会),同时,财政应该有更大的话语权。第二,强化财政(预算)管理,保证支出效益,做好支出的全过程管理。这涉及一系列财政改革,包括部门预算改革(包含了预算编制与执行、收支分类、收支科目分类改革,以及资产管理改革等),国库集中收付与现金管理改革,政府会计改革(确保政府性资源充分纳入政府财政管理)和信息化建设,这一系列的改革都是财政科学化、精细化管理的重要举措,也是切实提高财政管理的重要保证。第三,强化绩效管理,改善过去那种重支出轻效益的倾向,使政府的支出更加符合人们的需要。第四,搭建财政监督及意见反馈的通畅渠道。财政及消费者监督的角度,要搭建消费者反映意见的畅通通道,比如在豪华办公楼、设施建设与民生的医疗、教育、社会保障等方面投入的比较与取舍中,可以充分听取作为受益者的意见,这样,使财政支出能够更加准确地反映人们的需要。第五,引导确立良好的政绩观。财政支出绩效管理与相应的政绩管理紧密结合,努力避免无效或低效支出,引导确立良好的政绩观,结合科学发展观促使财政支出管理改革,避免过去那种简单以增长数值为标准的倾向,消除对马克思关于人类社会最终目标的偏离,使生产、消费能够真正满足广大人民切实的、根本的需要。#p#分页标题#e#
———要做好再分配工作。在强化财政自身管理、提高管理效益的同时,还要进一步做好再分配工作。首先,要做好社会保障、医疗、教育工作,保障基本的民生需要;其次,要统筹考虑城乡、区域平衡发展、努力促进财政基本公共服务均等化;最后,要注重代内、代际平衡,做到全面、协调、可持续发展。
首先,财政支出要逐步淡出生产建设领域,主要支出要更加关注民生问题。一要加大财政支持,做好贫困、弱势群体的保障工作。从马克思关于发展的价值观来说,他着眼于全人类的发展,却从关注社会被压迫、贫困弱势群体入手,因此,需要建立和健全社会保障体系。社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度安排。社会保障的基本目标是保证劳动力再生产,从而也是保证社会再生产得以顺利进行。社会保障是一个庞大的体系,主要由社会保险,社会救济,社会福利,社会优抚和社会互助等方面组成。在体系上,更加注重农村的低保、新型养老、医疗制度体系建设。
二要加大力度支持教育、医疗等方面的保障支出,使国民的教育和医疗切实得到保障。特别是要保障困难、弱势群体的基本生活需要。其次,充分发挥转移支付的作用,促进城乡、区域的协调发展,努力实现基本公共服务的均等化,特别是要保证困难地区的公共服务水平。
最后,财政支出不仅要注意代内的平衡,更要关注财政的代际平衡问题。比如老龄化带来的社会保障问题,财政有责任提前做好统筹规划问题,使今天的生产、生活等活动不至于是建立在对后代资源掠夺的基础上,使今天的生产、生活不至于对后代产生不良的影响,从而促进财政的可持续发展。
———要强化政府的消费安全监管与保障的职能作用,加大财政经费的保障支持,确保居民对私人消费品消费的安全。