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单位：湖北省财政办公室系统政策研究课题组
在我国五级财政中,乡镇财政处于最基层,是国家财政体系的重要组成部分,也是乡镇政府履行各项职能的财力基础。近年来,随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进,特别是农村税费改革后,乡镇财政工作职能、任务等发生了深刻而显著的变化,一些矛盾与问题也在改革和发展中逐步显现,加强乡镇财政建设已经成为一个迫在眉睫的重要课题。
一、农村税费改革前后乡镇财政工作格局的对比分析
2003年,经国务院批准,湖北在全省范围内进行农村税费改革试点工作。农村税费改革是新中国成立后继、实行家庭联产承包责任制之后“农村第三次革命”。一方面,农村税费改革从根本上减轻了农民负担;另一方面,农村税费改革改变了乡镇财政的收入结构、工作职责、管理内容等。农村税费改革作为政治经济领域的一项重大变革,给乡镇财政工作带来了巨大变化。
(一)乡镇财政由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革前,组织收入、确保财政收支平衡是乡镇财政的主要职能。尤其是“农业四税”(即农业税、农林特产税、耕地占用税、契税)征收工作是乡镇财政工作的重中之重。乡镇财政所组织的农业四税收入是乡镇可用财力的重要组成部分。2003年以前,以襄樊市为例,农业税收入占地方一般预算收入的比重一般在10%左右。随着农村税费改革的推进,2005年湖北取消了农业税,为理顺税收征管,2007年湖北将烟叶特产税、耕地占用税、契税移交税务部门征收。由此,乡镇财政只承担本辖区的收入组织协调工作,但不再承担税收征收任务,乡镇财政所的组织税收职能转为协税护税。与此同时,乡镇财政的总支出规模不断扩大,尤其是涉农支出增长迅速。以襄樊市太平店镇为例,该镇财政总支出由2003年的1758•46万元,增加到2008年的3560•66万元,六年间净增1802•2万元,年递增15•2%。其中:涉农支出由2003年的136•5万元,增加到2008年的438•54万元,六年间净增302•04万元,年递增26•3%,涉农支出的增长大大超过财政支出的增长,管好、用好涉农支出就成了乡镇的一大重要职能。
(二)乡镇财政由预算管理型向核算管理型转变。农村税费改革前,乡镇财政以维持乡镇政府正常运转为目标,建立了较为完善的预算管理制度。预算编制、预算执行、保证收支平衡是乡镇财政工作的主要内容。2008年,湖北全面推行以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革。对基础较好、管理较规范、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇实行“一级政府一级预算”管理方式;对绝大多数自身财力不足、管理基础薄弱的乡镇,实行了“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”改革,打破了原来乡镇独立编制预算的格局。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理,乡镇财政支出由县级财政核定后划拨,乡镇预算管理职能趋于弱化。与此同时,乡镇财政的核算管理职能不断加强。2000年底,湖北在全省推行“零户统管”。乡镇对所属行政事业单位在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位银行账户,收支直达,由乡镇财政部门统一管理会计人员、资金结算和会计核算。随着非税收入管理的逐步规范,乡镇财政的核算职能得到加强。2003年,湖北推行新型村级财务管理制度。全省绝大多数乡镇依托乡镇财政所(经管站),建立了农村会计服务中心,村级资金、财务实行“委托双”的新型村级财务管理制度。农村会计服务中心和乡镇财政所(经管站),一套班子两块牌子,各村只设一名报账员(会计)。会计服务中心与村集体签订规范的协议,受村级组织委托,辖区内村级集体资金和会计核算两项主要工作,并协助村级组织搞好财务公开和提供会计信息服务等工作。会计服务中心以村为单位,编制财务收支情况公布表,在村财务公开栏按时公开,接受群众监督。由此,乡镇财政已将辖区内的行政事业单位、村财务核算全部纳入管理范围。
(三)乡镇财政由生产发展型向公共服务型转变。服务地方经济发展、加强财源建设是乡镇财政工作的一个重要方面。在财源建设的实践中,湖北各地形成了许多宝贵的经验。20世纪80年代中期襄樊、荆州等地提出梯级财源建设理论;1994年湖北省财政厅提出的“建设效益财政”的理论;2000年襄樊提出的“质量财政”理论,等等。20世纪八九十年代,乡镇企业处于高速发展期。为支持企业发展,乡镇财政采取向上级财政申请周转金、向金融部门贷款、向私人或企业借款等方式,筹集了大量资金,并投放到生产中。但由于部分乡镇财政部门在乡镇财政周转金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不尽合理,管理比较松弛,致使大量资金无法按期归还,形成呆账,给乡镇财政带来较大风险。为强化乡镇财政管理,控制财政财务风险,1999年,财政部发文要求整顿财政周转金,所有财政周转金一律只收不贷。乡镇财政失去了支持经济发展最重要、最直接的手段。与此同时,随着我国社会主义市场经济的发展,行政管理体制改革的深化,公共财政体制的完善,政府与市场间的职能边界更加明晰,政府逐渐将提供公共服务作为其核心职能。服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。乡镇财政通过加强预算收支管理,服务基层政权建设;通过落实各项惠农政策、筹集新型农村合作医疗基金、落实农村综合改革政策等工作,服务社会主义新农村建设;通过加强基础设施建设,提供农村公共产品,服务社会事业发展。
二、新时期乡镇财政承担的主要职能
随着农村税费改革、农村综合改革的不断深入,乡镇财政承担的职能也在发生变化。主要包括四个方面:
1•乡镇财政收支管理职能。包括:乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管、非税收入征管、农村合作医疗基金征管、农村社会养老保险基金征管、易涝地区农业排涝水费征管、财政转移支付资金和专项资金监管等。具体看,在乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管职能方面,主要在组织征收、督办入库、资金调度安排等方面发挥参谋助手和综合协调作用;在非税收入及两项基金征管、财政转移支付资金和专项资金监管等方面,则是由乡镇财政直接承担征收及管理职责。其中,以乡镇零户统管为平台的非税收入征管,是强化资金监管,增强乡镇政府调控能力的重要手段。两项基金征管,是构建农村社会保障体系的物质基础。财政转移支付资金和专项资金监管,是确保各项涉农惠农政策落实到位的重要职责。#p#分页标题#e#
2•惠农政策和资金落实职能。包括:财政补贴资金发放和监管。近年来,各项惠农补贴政策和资金不断增多,仅2009年直接发放到农民手中的惠农补贴资金就达29项,这些政策和资金的落实工作都涉及乡镇财政所或完全由乡镇财政所承担。但由于补贴项目多,发放程序复杂、政策标准不统一,这项工作已经成为乡镇财政所落实难度最大、工作任务最为繁重的部分。
3•乡镇财政财务管理职能。包括:乡镇行政事业单位财务监督管理、乡镇国有资产管理、乡镇政府债务管理、政府采购、会计管理、村级会计委托服务、农村土地承包经营及流转管理、农民专业合作经济组织建设等、财政与编制政务公开管理等。其中,农村土地承包经营及流转管理、农民专业合作经济组织建设等为原乡镇农经站工作职能,在农经站并入后,统一纳入乡镇财政职能范围。
4•农村综合改革工作。包括:农民负担监管、农村“一事一议”资金监督管理、农村公益性服务“以钱养事”资金监管等。农村公益性服务“以钱养事”项目,主要指文化体育、农村广播电视、乡镇农机技术、乡镇农业技术、乡镇特产技术、乡镇农业水利水产、村镇建设、乡镇动物防疫、乡镇计划生育等9类站所公益服务项目。
三、当前乡镇财政履行职能过程中存在的问题及原因
农村税费改革以来,乡镇财政认真履行财政职能,积极发挥基层财政服务、管理和监督的基础性作用,为支持社会主义新农村建设、贯彻落实党的支农强农惠农政策、提供公共产品和服务、保障和改善民生、深化和延伸财政改革、推进财政科学化和精细化管理作出了有益的尝试和重要的贡献。但是,全面而深入地进行分析,乡镇财政在当前履行职能过程中,也还存在许多问题,主要表现在:
1•支农惠农资金监管不到位。当前,乡镇财政的资金监管作用不到位,主要体现在两个方面。一是监管工作不到位。当前,涉农惠农资金发放存在一些问题,如滞留、截留、挪用资金,专款不专用;不按规范程序申报、拨付、发放补贴资金;虚报、冒领,骗取补贴资金;不按规定上网公示;部分地区惠农政策宣传不够,惠农补贴发放工作不透明等。这些问题的出现,很大程度上是因为监管工作流于形式,不落实。二是监管职能不到位。由于条块分割,很多涉农政策和资金都由相关职能部门具体落实,项目资金存在挤占、挪用等现象,乡镇财政在监管方面“插不进手”。
2•财政预算约束不严格。由于条块分割,在教育、卫生、公安、法庭、民政、计生等体制上划后,监管工作存在“管得着的看不见,看得见的管不着”的现象。乡镇财政预算管理约束的范围仅限于乡镇党委、政府,财政所、经管站(财经所),以及“以钱养事”的事业单位。由此带来三个方面的问题,一是部分预算内资金处于监管约束的“真空”地带。如在编制预算时,由于体制上划的基层预算单位直接对上级主管部门,乡镇财政部门虽然能够“看得见”,但没有相应的管辖约束权;而县级财政部门无法核实各主管部门上报预算,基本上采取“基数+因素”的方式来编制,“零基预算”无从推行,财政预算约束相对于乡镇体制上划的基层预算单位来说就成了一句空话。二是部分政府非税收入游离于财政预算约束之外。体制上划部门、单位在履行职能中形成的非税收入和国有资产经营、处置收益,往往演变成了这些部门、单位的“小金库”,滥发乱支现象严重,容易形成腐败。三是乡镇财政自身预算调整变动多,通过法律程序少,缺乏严格有效的预算约束。
3•乡镇财务管理不到位。主要表现在:一是部分乡镇领导和乡镇行政单位领导财经纪律观念淡薄,财务管理薄弱。在乡镇收支和日常财务管理上,不能按财政财务管理制度办事,开支随意性较大,支出管理全凭领导“一句话”说了算,截留、挪用财政资金的现象比较突出。二是乡镇财会人员业务素质较低,执行财经法规观念不强,工作责任感不够,部分财会人员无证上岗,难以适应当前农村财务管理要求。三是财务管理制度执行不力。存在会计凭证不合法,以假发票、大头小尾发票,有的甚至以白条和收款收据入账;支出票据不合规定,手续不完备,有的无领导签批;不按规定设置账目,多头开设银行账户,逃避监管;会计核算不及时,不详细,跨年度记账、记流水账、“包包账”等问题。
4•内部控制不健全。内部控制是指一个单位内部的管理系统,即为保证单位经济活动正常进行所采取的一系列必要的措施,包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序和步骤,还包括对单位经济活动进行综合控制和评价而制定的各项规章制度,其根本目标是保护单位财产,检查有关数据的正确性和可靠性,保证管理行为的规范性和资金资产的安全性、效率性。内部控制按其控制的目的不同,可分为会计控制和管理控制。当前就乡镇财政来说,内部控制体系不健全、管理不规范,违犯财经制度和纪律的现象时有发生,有时甚至导致犯罪行为。表现为,有的是财务人员的配备上,出纳、会计一人兼,既管钱、又管账,在客观上为违反财经制度和纪律提供了条件;有的是报账审批程序不规范,有些票据未经审核、签批就入账报销;有的虽然内部控制制度比较健全,但是在执行上不严格,拨款凭证和印章随意存放,给犯罪分子造成了可乘之机。过去发生在湖北省某市一财政所干部合伙挪用单位资金达170万元之巨的案件,就是内部控制制度不健全、执行不严格造成的。产生上述问题的原因很多,有主观原因,也有客观原因,有些是乡镇财政所不能左右的。归纳起来,主要有以下几个方面的原因:
(1)乡镇财政所职责多,任务重,压力大。当前,乡镇财政职责不断增加。一是征管职责不变,但征管内容由税收收入为主转变为“两基”征管为主;二是财政支出监管职责不断增加,特别是惠农补贴政策多、资金量大;三是乡镇农经站并入财政所后,其工作职责也随之转入财政所;四是农村综合改革任务不断增加。从财政所干部配备看,按现有编制,一个乡镇财政所一般定编17人,乡镇农经站并入财政所,原农业部门的工作也随之转入财政所,乡镇财政所实有人数略有突破,约在20人左右。由于湖北省大部分地方进行了乡镇合并,一个财政干部平均要管辖1~2个村、约400农户、1500人,较大的乡镇,一个财政干部甚至要管辖3个村。工作任务十分繁重。根据英山县杨柳镇财政所工作量典型调查的结果,以财政工作人员到户次数为量化标准,可以初步测算财政所减少的职能和新增职能及移交职能改革前后工作量变化。农村税费改革前,财政所主要从事农业四税征收,工作量按到户人次算为110100人次;税改后,涉及到户工作11项,共计为340719人次,为前者的3倍。乡镇财政所往往是应接不暇,疲于应付。#p#分页标题#e#
(2)乡镇财政管理体制不顺。改革后,乡镇财政所虽属乡镇直属事业单位,但县对乡镇财政所存在多种管理体制,有的下放到乡镇,有的由县财政局垂直管理,有的采取双重管理办法。全省1177个乡镇财政所中,由县(市)财政部门管理,占43%;下放到乡镇管理的,占46%;有131个财政所由县级财政部门和乡镇政府共管,占11%。基层财政所管理模式不统一带来工作上的一些弊端:一是基层财政管理上下难以协调统一,上级财政对基层财政管理、指导和监督的难度加大。据湖北省对基乡镇财政财务检查出的问题来看,有很大部分与财政所管理体制不顺有关。特别是下放乡镇管理的财政所,由于人、财、物的管理关系发生了变化,地方干预大,财政方面的法律、法规、政策不能有效执行,支农和惠农资金违纪违规和侵占农民利益的行为时有发生,财政监督职能被弱化。二是不利于“乡财县管”改革的推行。“乡财县管”改革是当前欠发达地区财政经济状况下的现实选择和制度安排,核心内容是将乡镇视同县直一个部门实行“五统一”,需要乡镇财政财务管理要切实执行上级的政策要求,但基层财政所的行政管理体制与之明显相悖,阻碍了“乡财县管”改革的推行。
(3)乡镇财政所干部身份不明确。根据公务员法的规定,湖北开展了事业单位参公登记工作。但未将乡镇财政所纳入参照公务员管理的事业单位的范围(以下简称参公)。其原因:一是中组部、人事部关于参公的通知规定,乡镇所属事业单位不能纳入参照管理范围;二是人事部要求各省纳入参照管理的事业单位人数,原则上不得超过各省公务员登记人数的1/3。因事业单位多,公务员编制少,财政所队伍大,未能纳入参公范围。其造成的后果有两个方面:一是基层财政干部身份不明确,人心不稳,不利于集中精力干工作。二是工资福利待遇保障不足。以咸宁市嘉鱼县为例,全县2008年乡镇财政干部总人数为127人(含离退休),工资总额为207万元,人均月工资仅1358元。
(4)乡镇财政所经费保障不足。一是工作经费没有来源。农村税费改革前,财政所工作经费来源是按农业税征收额的一定比例(湖北省为4%)在各级预算中安排征收经费(湖北省约6000万元左右),和税务总局每年下达湖北省的业务经费为300万元左右。农业税取消后,由于湖北县级财政普遍困难,属“吃饭型”财政,预算内只能安排人员工资支出,基本上没有财力安排相应的公用经费和专项支出,财政所工作经费失去了来源,只能自筹解决。尤其是下放管理的乡镇,乡镇更不愿安排工作经费。二是财政所办公条件差,不适应现代办公需要。税费改革后,原从农业税附加费安排的房修费(湖北省有约5000万元)也随之取消。由于缺乏经费保障,大部分财政所办公条件已不适应工作要求。以随州市淅河镇为例,全所在职29名干部办公室仅十间用房,平均2~5人挤在一间办公室,全所共有8台电脑,平均3人拥有一台。另据调查统计,全省财政所2000年以后建的仅131个,占11%,1990~2000年建的321个,占28%;1990年以前建的718个,占62%。部分乡镇财政所租房子办公。三是财政所自身债务沉重。调查表明,由于乡镇财政所经费得不到有效的保障以及农经与财政合并后原农经债务并入等历史原因,大部分财政所负债运行,债务包袱沉重,欠债运转,寅吃卯粮。由于债务长年得不到化解,导致越积越多、越背越深。四是经费紧张诱发自身违纪。由于没有正规渠道的经费来源,基层财政部门频频发生截留、挪用专项资金用于经费开支等违纪行为。从湖北省2006年组织的基层所财务检查的情况看,这方面的违规支出达1600余万元。
(5)乡镇财政干部素质不适应职责需要。一是人员结构老化,干部青黄不接。目前,湖北财政所年龄在35岁以下的职工仅占30%左右;而接近退休的的职工比例占20%左右。从赤壁市的情况看,2008年,30岁以下仅23人,31~35岁63人,36~45岁75人,46~50岁93人,51岁以上113人(含离退休47人)。干部人数随着年龄区间的提高而增加,特别是46~50岁区间干部人数比例明显偏高,年龄结构老化情况较严重。二是学历层次低。以赤壁市为例,全市乡镇财政所职工367人,高中以下学历比例为59•4%,大专学历比例为37•6%,本科以上学历比例为3%;初级职称比例30%,中级职称比例36•2%,高级职称比例1•6%,还有33•2%的干部无任何职称,大量干部不具备财政财务管理的专业技能。三是教育培训不足,知识结构老化。由于过去以收农业税为主,知识结构及应用较为单一,加上缺乏经常性、系统性的教育培训,大量的乡镇财政干部不能适应新时期财政工作的需要。
四、加强乡镇财政建设的建议
面对日益变化的新形势、新要求,日益繁重的新职责、新任务,日益突出的新矛盾、新问题,乡镇财政在职能定位、工作机制、管理模式、队伍建设等已发生了很大变化,很多方面已经不适应推进社会主义新农村建设、加强财政科学化和精细化管理的要求。为此,应该从以下五个方面着手:
(一)进一步明确乡镇财政地位、作用与职能,充分重视乡镇财政建设。
我国是农业大国,农村人口众多,农业在国民经济中具有举足轻重的地位。农村、农业的稳固和发展,关系到我国的粮食安全,关系到占全国70%的农村人口奔小康目标的实现,关系到城乡统筹、科学发展和和谐社会建设。党的十六大以来,党中央出台了一系列的重大改革举措和支农强农惠农政策,着力解决“三农”问题。在这样一个特定的历史时期,乡镇财政理应具有也可以发挥重要作用。
1•乡镇财政是我国公共财政体系中的重要组成部分。在当前及今后相当长的一个时期内,由于我国农村人口多、幅员辽阔、地区差异性大、生产力水平低以及行政管理体制的路径依赖等因素影响,农村事务管理、农村公共产品供给都离不开乡镇政权,这是由我国特殊的国情和生产力发展水平所决定的。因此,按照“一级政府,一级财政”的原理和宪法的规定,由于乡镇政府存在的合理性和必要性,乡镇财政部门作为乡镇政府的重要职能部门之一,其存在也就有其必然性。同时,从公共财政体系建设看,对应于现行的五级行政管理体制,乡镇财政是国家财政管理体系的基石,处于财政管理链条的末端,是农村与县(市、区)财政的桥梁和纽带,承担了提供农村公共财政服务的任务,加强乡镇财政建设是完善农村公共财政体系的重要内容。
2•乡镇财政是协助提供农村公共产品和服务的重要力量。从供给效率和效益看,乡镇财政直接面向广大农村和广大农民,信息更加充分、准确,对本辖区内农村情况最熟悉,对本辖区对公共产品的需求最了解;而由于管理层级较远,县级财政无法真实了解和核实核准每个乡镇对公共产品需求的层次、数量和规模,以及变动情况。因此,由县级财政直接承担提供公共产品的组织实施,既不经济,也无效率。从财政供给保障看,在当前财力十分紧张的情况下,县级财政无力承担全部公共产品的供给,很大一部分要靠乡镇自筹解决。比如,乡镇道路建设、农田水利基本建设,村级集体和农户都相应承担了部分责任,这些都需要乡镇财政来协助组织实施。#p#分页标题#e#
3•乡镇财政是贯彻落实支农强农惠农政策的重要途径。近年来,中央先后出台了八个一号文件,着力解决“三农”问题。对基层政府来讲,落实国家支农强农惠农政策,已经成为其工作核心。落实好这些政策资金,乡镇财政可以发挥重要作用。一是各类支农强农惠农项目资金都需要财政支持,乡镇财政可以发挥上下联通的作用,加强与上级财政部门的沟通,更好地把握政策意图。二是近年来,各项涉农政策和资金基本上都是通过乡镇财政落实,乡镇财政已建立较为完整的辖区信息资料库,形成了一套完备的工作规程,积累了应付各种问题和困难的经验,能够保证政策资金的顺利落实。三是乡镇财政信息充分,能够发挥就地和就近监督管理的优势,监控截留、挪用支农强农惠农资金的行为,保证资金使用安全,提高资金使用效益。
4•乡镇财政是推进财政科学化精细化管理的重要环节。加强“两基”建设是推进财政科学化精细化管理的基础,包括基层建设和基础建设两个方面。乡镇财政作为我国公共财政体系中的重要组成部分,是财政管理系统的终端,是财政业务的末梢。加强财政基层建设,就是要加强以乡镇财政为主体的基层干部队伍建设,提高财政干部队伍素质和能力;加强基础建设,就是要夯实财政业务工作的软硬件条件,建立高效、规范的财政管理体系。这两点在乡镇财政建设中形成紧密结合,是目前乡镇财政建设中面临的关键问题,是全面推进财政科学化、精细化管理的基础性工作。
(二)建立有利于乡镇财政建设的体制机制,强化对乡镇财政工作的领导。
1•明确乡镇财政所为县(市、区)财政派出机构,实行县(市、区)财政垂直管理。目前,湖北各地对乡镇财政实行多种管理体制并存,大致分为三类:有的实行乡镇块块管理,有的实行县(市、区)垂直管理,有的实行县、镇共管。课题组认为:乡镇财政所应实行县(市、区)级财政垂直管理,并将其作为县(市、区)财政派出机构。其理由:一是推行“乡财县管”改革之后,乡镇财政已不是一个“实体财政”;二是农村综合改革后,“七站八所”改制为“八个中心”,加上教育、卫生、民政、公安、法庭等经费上划,乡镇财政预算管理职能弱化,已算不上完整的预算;三是各地县对乡镇的财政管理体制基本上只涵盖乡镇政府和财政所两大块。基于上述理由,建议将财政所改为县(市、区)财政派出机构,统一改为由县(市、区)财政实行人、财、物“一条边”垂直管理的体制。
2•明确乡镇财政所称谓。湖北实行乡镇农经站与财政所合并后,财政所更名为“财经所”。“财经所”的称谓既与《预算法》规定的“一级政府,一级财政”相悖;又容易产生执法“主体”的错位,容易引起群众歧义,基层财政干部对此也不理解。建议全省乡镇统一使用“财政所”称谓,且不再加挂“农经站”牌子。理由:一是原来乡镇财政固有的职能已经承接下来,原来没有的现在已经具体化的工作(如农村财务监管),目前已经基本覆盖。二是站、所合并多年,已经融为一个整体,统一称谓“财政所”有利于开展工作,更有利于增强团结。
3•明确乡镇财政所干部身份,解决长期以来乡镇财政干部身份“待定”问题。可以考虑从以下两个途径加以解决:第一个途径:将乡镇财政所干部纳入行政编制,并按照《公务员法》实行“参公”管理。财政所作为基层的综合职能管理部门,其机构属性和人员身份历来是明确的,农村综合改革时保留了机构,增加了职能,其属性也不应改变,但现在财政所的干部既不像行政编制也不像事业编制,其身份一直未能明确。就全省来看,情况也各有不同,有的是行政编制,有的是事业编制。课题组认为纳入行政编制实行“参公”管理的理由有五个方面:一是从机构性质看,乡镇财政所是行政机关。二是从法律授权职能上看,乡镇财政具有法律法规授权的行政管理职能,如《预算法》规定的预算管理职能等。三是从改革方向看,根据鄂人函[2007]91号《关于实施事业单位综合配套改革的意见》中关于分类改革的第一种类型:“承担行政管理的事业单位。这类单位目前完全或基本从事行政管理决策、行政执行、行政监督等行政管理工作,按照行政机构方式执行;不能由市场配置资源。改革方向是结合行政体制改革,逐步转为行政机构”,财政所应为事业单位,并纳入参公管理。四是从行政管理职能构成看,财政所符合行政单位履行行政决策、行政执行、行政监督职能的三个要件中两个要件,即行政执行、行政监督两项职能,是典型的行政管理部门。五是从农村综合改革后财政所职能看,乡镇财政所与经管站合并,成为乡镇除党委政府的“三办”之外的唯一的具有公共事务管理职能的事业单位。据此,乡镇财政所干部应纳入公务员管理。第二个途径:将乡镇财政所干部纳入事业编制,并实行职称与工资挂钩政策。课题组认为:实行职称与工资挂钩政策有利于保障干部工资待遇,解决长期以来财政干部“政治上无奔头,职称上当摆设,待遇上低水平”和安于现状、不思进取的问题;有利于提高干部自主学习积极性,促进更多的干部向更高一级的职称努力,改变财政队伍知识结构。
4•明确待聘人员退出机制,解决落岗人员的后顾之忧。乡镇财政所经过几次改革,落岗人员较多,改革的初期上访甚至越级上访者不断。当时,为了安抚这一批干部,采取了三年过渡期的办法,目前这些干部过渡期合同已满,县(市、区)财政部门压力都非常大,待聘干部也忧心忡忡。如何解决落岗人员的“出口”问题,是亟须解决的重要课题。
5•疏通进口出口,盘活人力资源,解决乡镇财政所干部流动缓慢的问题。多年来,乡镇财政一直没有进人,“进口堵死,出口不畅”的问题十分突出。另外,乡镇财政实行“一人一编一卡”的编制管理制度,干部流动慢,难度大。建议采取“疏通进口,吸纳人才;扩大出口,盘活人才”的办法,加快乡镇财政所干部流动速度,以此激发财政干部的工作热情,调动干部的工作积极性。具体可采取三个办法:(1)提拔、输送一批。乡镇财政所的干部在农村工作多年,对农村工作比较熟悉,具有丰富基层工作经验。对部分业绩突出的干部,应该向组织部门推荐,通过横向、纵向交流,提拔重用一批,向外输送一批。(2)达到法定退休年龄的退休一批,年龄偏大且身体状况欠佳的退养一批,逐步改变乡镇财政干部年龄结构编大的问题。(3)通过正式考试选拔录用一批。当前,乡镇财政缺乏掌握现代办公技能的干部。建议通过正规考试,每年从应届大专生或省委选调生中选拔录用一批,充实到乡镇财政,为财政队伍及时补充新鲜“血液”。通过建立乡镇财政人才准入机制,以此解决基层财政所出现“人才断层”的问题。#p#分页标题#e#
(三)正确把握“有为”与“有位”的关系,转变观念,强化服务。
近几年来,乡镇财政建设不受重视,乡镇财政的地位在党委、政府和人民群众心目中的地位有所下降,在某种程度上来说,与我们乡镇财政自身也有很大的关系。农村税费改革以前,农业税收构成了乡镇财政收入的主要来源,乡镇党委、政府高度重视,为乡镇财政创造了有利的条件;农村税费改革后,随着收受征收管理职责移交给地方税收征管部门,部分乡镇财政所一时难以适应,找不准职能定位,不能适应新形势,发挥新作用,工作上碌碌无为,毫无建树,在党委、政府和人民群众心目中的地位自然下降。要改变这种状况,加强乡镇财政建设,在依靠上级重视、支持的同时,还要依靠乡镇财政自身去努力争取。要让党委、政府了解新形势下乡镇财政的新职能,了解发挥新职能需要在哪些方面加强乡镇财政建设,从而为乡镇财政发展创造良好的环境和条件。有为才有位,有位须有为。新时期,乡镇财政要有所作为,必须要转变观念,强化服务意识,充分发挥职能作用。一是要全面落实好党的各项惠农政策,不折不扣地把各项惠农补贴资金及时、足额地发放到农民手中,让广大农民群众真正享受到党的政策的温暖。二是要落实好各项民生政策,做好新型农村合作医疗基金的征缴与兑付,农村低保、城镇低保、五保户供养、大病救助等涉及农民群众切身利益的资金的管理与发放工作,确保政策执行到位。三是要加强农村财务和乡镇行政事业单位财务、农村公益性服务“以钱养事”资金、乡镇国有资产(资源)、转移支付资金监管工作,堵塞管理漏洞,提高资金使用效益。四是服务新农村建设,加强财政支农专项资金监管,确保财政资金安全、高效。五是要因地制宜,支持地方经济发展,通过促进地方经济发展,优化财政收入结构,提高自身保障能力。
(四)全面推进科学化精细化管理,完善乡镇财政运行机制。
财政部出台了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》,从就地和就近实施监管职能、提供公共财政服务、落实民生政策、提高现代化办公水平等方面,对乡镇财政建设提出了明确要求。从湖北情况看,要在现有的基础上,进一步优化财政管理运行机制,健全内部控制体系,提高政策执行效率和效益;做好基本数据的整理收集工作,全面掌握包括预算单位人员、工资及津贴补贴、资产负债、收费项目和标准,地方财政的供养人口、财源财力、非税收入、贫困人口等基本数据。建立完善部门基础信息数据库,逐步实现对本级行政事业单位机构、编制、人员、资产、经费类型等数据的动态管理;强化属地监管职能,强化对本级和上级财政安排的资金以及其他部门、其他渠道下达的财政资金的监管,加强项目实施的监督检查和跟踪问效,及时将资金使用中存在的问题、项目实施效果等信息上报上级财政部门。
(五)加强自身建设,提高执行力。
1•加大硬件设施投入力度。建议出台相关政策文件,对乡镇所办公用房、办公自动化、信息网络建设、交通工具等制定明确标准,在部门预算经费中逐步安排乡镇财政所工作经费,改善办公条件。同时,对乡镇财政所自身因基本建设所形成的历史债务,经清理核实后,建议采取省、县、镇比例负担办法,逐步化解乡镇财政债务包袱。
2•加强教育培训。由于乡镇财政干部学历结构、知识结构参差不齐,干部培训任务十分艰巨。省、市、县、乡镇财政都应该制定长期性的培训计划,列足培训经费,通过培训逐步提高基层干部综合素质,努力解决干部政策水平、业务技能不能适应新形势、新要求的问题。