前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的促进公共财政建设的难题浅析，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：罗红 单位：中共安徽省委党校
一、实施公共财政建设的基本要求
（一）究竟什么是公共财政
公共财政就是政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂，概括来说大致可分为两大类：纯公共需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等；准公共需要，如社会保障、医疗卫生、保障性住房，以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等，还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担，属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此，在公共财政模式下，政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国1998年提出构建公共财政框架，1999年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握，所以实际操作中很多做法还是传统的老一套，大量的政府资金用于生产建设，而非投向公共领域，满足公共需要，尤其是与民生有关的资金投放严重不足，结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16届3中全会提出完善公共财政体制的战略部署，并于2005年首次提出关注民生、以民为本的执政理念，十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变，以及一系列改革举措的实施，我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。
（二）基本要求
1.公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。
2.公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。
3.公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。围绕着公共财政的基本要求，对如何推进我国的公共财政建设，下面进行逐一分析。
二、财政资金投放的公共性
为实现财政资金投放的公共、公益性，当前迫切需要调整财政支出结构，更加关注民生。最近几年我国政府加大了对民生方面的资金投入力度，但总体来看仍有不足。
（一）民生领域的资金投放现状
1.民生概念的界定纯民生——与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生——在纯民生基础上加计农林水环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。
2.增幅很大但占比仍低（1）从增幅看：2010年，全国财政支出8957亿元，比上年增加13275亿元，增长17.4%。其中教育支出12450亿元，比上年增长19.3%；医疗卫生支出4745亿元，增长18.8%；社会保障和就业支出9081亿元，增长19.4%；住房保障支出2358亿元，增长30.7%；农林水事务支出8052亿元，增长19.8%。环境保护支出2426亿元，增长25.4%。可见，政府加大了向民生领域投放资金的力度，用于民生方面的支出增幅，都超过了同期财政总支出的平均增幅（2）从占总支出的比重看：2010年中央财政“纯民生”支出占总支出的比重18.4%，若将支“转移支付”（要求地方主要用于民生领域）也列入其中，则接近40%。“十一五”时期，全国公共财政总支出31.9万亿元，“纯民生”支出累计9.83万亿元，占比30.82%。这个占比与我国以往相比有了明显提高，但与大多数市场经济国家相比，我国对民生领域的投入还有很大差距。例如美国是一个高税收高福利的国家，2010年根据美国政府公布的数据，美国联邦、州和地方三级政府财政6.万亿美元，其中，医疗保健，占总支出的17%；教育保障，占总支出的16%；养老保障，占总支出的15%；社会福利，占总支出的11%。社会保障（包括养老、医疗等在内）及教育等的合计开支达到60%。特别是近几年我国房价的一路暴涨，“买房难”引起百姓极大关注，而政府所应承担的对保障性住房建设的投入却严重不足。因此，还需进一步加大对民生领域的资金投放力度。
（二）当前增加民生领域资金投放的主要对策建议
1.继续增加教育投入百年大计，教育为先。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。2010年我国公共财政教育投入约14200亿元，占GDP的比例3.57%，距离4%的目标还差0.43个百分点。为如期实现4%目标，必须拓宽财政性教育经费来源渠道：一是对外企及外籍个人，统一按“三税”实际缴纳税额3%征收教育费附加。二是全面开征地方教育附加。三是从土地出让收益中按10%的比例，计提教育资金。但是，为了尽可能不加重纳税人税负，避免地方政府过度依赖不可持续的土地财政，笔者建议进一步提高国有企业红利的上缴比例，将其中的一部分通过转移支付专门用于教育事业，这既有合理性又有可行性。
2.继续支持医药卫生体制改革针对2009年提出的深化医改的五项重点改革：加快推进基本医疗保障制度建设；初步建立国家基本药物制度；健全基层医疗卫生服务体系；促进基本公共卫生服务逐步均等化；推进公立医院改革试点。三年间全国财政资金投入新增11342亿元。并已在推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化等方面取得显著成效。当前医改的重点也是医改的难点。笔者认为，首先要解决以药养医的问题，可以考虑成立药品管理中心，接收公立医院的药品购销权，医院药房改为其下属的药品调配中心，医院不再经营药品。药品管理中心负责汇总全市基本用药目录，建立统一的药品采购供应管理信息系统，实施药品集中采购、统一配送，从而切断医院和药品之间的利益链。其次是让公立医院回归公益性。目前，政府投入一般只占公立医院总收入的6%—8%，仅靠这些投入，无法保证公立医院的公益性。随着公立医院实行医药分开后，减少的收入或亏损，政府必须加大投入，并落实对医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、离退休人员费用和政策性亏损补贴等的投入，为公立医院回归公益性提供保障。
3.加快推进保障性住房建设“十二五”规划中有一项约束性指标，就是五年新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率达到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。针对保障性住房的投入力度不断加大，资金不足是最大障碍。尽管一方面，中央财政不断提高用于保障房的支出；另一方面，地方政府也不断加大资金投入力度，提高土地出让净收益的比例、积极引入社会资金用于保障房建设。全国社保基金、保险资金也已开始进入保障房建设领域。但资金不足仍是最大障碍，为此建议：⑴中央政府的扶持资金再多一些，土地出让金和公积金的计提比例再提高一些。⑵尽快建立责权对等的中央与地方间转移支付制度，明晰中央和地方的职责和权利。⑶明确将社会保障性住房财政支出纳入法定支出的范围。⑷研究制定优惠政策，鼓励社会资金参与保障性住房建设。#p#分页标题#e#
三、财政分配的公平性
财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段，合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。近些年来，我们在财政收入分配方面采取了一些改革措施，如全面取消农业税、连续七年提高企业退休人员养老保险金，加大一般性财政转移支付力度等，并取得了一定成效。但由于既有的财政分配体制机制不顺，分配格局不合理，因此，收入分配不公、收入差距拉大的问题依然突出，必须下大气力予以解决。
（一）存在的问题
1.政府收入的快速增长，使得政府收入占GDP得比重不断提高，导致劳动者报酬占GDP的比重下降。2010年，包括社保资金、土地收益在内的政府收入占到GDP的30%以上。政府收入的持续快速增长，以及企业分配份额的增加，使得劳动者报酬占GDP的比重，下降到近二十年来的最低水平，并形成“GDP一大步，财政收入两大步，居民收入迈半步”的国富民弱格局，国民财富分配出现了严重失衡。如何推动国富向民富转变，成为合理调整财政分配关系的重中之重。
2.国企上缴红利（税后利润）的比例过低，挤压了民企发展空间，致使行业收入差距拉大。理论上说，每一个中国公民都是国有企业股东，企业的收益属于全体人民。多年来，我国在国有企业利润分配方面的制度性安排是将利润留存在企业，以继续支持国有企业发展壮大（所谓蛋糕做大的问题）。如今大多数国企特别是央企已经成为行业龙头与“超级强人”，如烟草、石油石化、电信、电力、钢铁、交通运输等，这些行业中的众多企业，或因行业垄断、或因规模集约效应，每年创造出巨额的利润与现金流，已经完全有能力向股东进行更多回报（蛋糕做大后的分配问题）。而有些垄断行业，从社会财富再分配与全社会资产战略配置各个方面来看，甚至有理由要求其上缴大部分甚至是全部的利润。但目前即便是经过调整央企上缴红利的最高比例也只是15%，并且企业上交的利润大部分又以各种形式回到了企业的口袋里。过多的税后利润留给国企，一方面对于民企不公平，另方面造成行业之间，以及行业内部企业之间、个人之间收入差距拉大。
3.土地财政愈演愈烈，引发了房价暴涨，导致财产贫富悬殊。客观地说，十几年来，土地财政对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。但国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。土地财政造就了各级地方政府‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式。要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方政府对土地财政产生浓厚兴趣，而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少，加剧了财富的贫富悬殊。
（二）完善的对策
1.通过适度减税或增加财政转移支付适当降低政府收入的占GDP比重，以提高劳动者报酬的比重。减税也是居民增收的渠道，可以考虑削减增值税、营业税、消费税等流转税，降低间接税税负，并适当增加直接税。因为降低间接税可以降低企业税负，减少商品和服务中所含的税负。这一方面为企业提高员工工资提供必要的空间，另一方面也可以降低消费者间接承担的税负，对稳定当前物价水平起到较为明显的作用。另外，政府通过增加财政转移支付（二次收入分配）对低收入群体进行适当补贴，提供更多的公共品减少老百姓相应的支出，对居民收入而言也是实质性增加。
2.继续提高国有企业红利上缴比例，将上缴的收入纳入公共财政预算，然后通过转移支付用于社会保障体系建设。国有企业是属于国家的，属于人民的。它的利润，内部人是不能分掉拿走的，国有企业的资产实际上属于国家、属于全体人民的一笔储蓄，一旦国家需要钱，完全可以动用。根据国际惯例，一般上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%到40%，某些西方发达国家盈利好的企业甚至向国家缴纳税后利润的70%至80%。我国当前对中央所属国有企业上缴红利比例规定从5％—15％，因此，中国国企的税后利润上缴得并不多，仍然有上调空间。笔者建议，通过提高国企红利上缴比例，从中再按一定比例计提教育资金，以保证2012年实现教育经费占GDP4％的目标，让国有企业履行更多的社会责任。
3.改革分税制，理顺中央与地方的分配关系，扭转地方政府过度依赖土地财政的局面。地方政府之所以对“卖地生财”情有独钟，乐此不疲，其根源是我国现行分税体制设计不合理。因为，在实行中央与地方的分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化。因此地方财权与事权不匹配，收入与支出不对应，为了弥补这种缺口，进而引发了愈演愈烈的土地财政。为此，改革分税制成为解决土地财政问题的关键。首先，上收事权，让上一级政府履行更多的职责，其中一些比较明确的如国防、外交等毫无疑问是中央的责任，义务教育、医疗、社保等涉及国民素质的支出，至少应该由中央承担主要责任，粮食安全、环境保护等可作为共同责任，其他直接面对老百姓的公共管理和服务则由地方政府来承担。其次，要要赋予地方税收立法权，形成真正意义上的地方税和地方财政收入体系，包括一部分纯粹属于地方性的税收，它的开征减免停征等等都应该由地方决定。
四、财政收支预算的公开性
公开政府的财政收支预算，是我国公共财政民主化建设的一项重要内容。长期以来受传统理财思想的影响，政府的财政预算被当做国家机密不可告人。在公共财政模式下，政府是聚众人之财、办众人之事。既然如此，那么政府的钱从哪里来，用到哪里去，民众有权知情。倘若没有知情权，那么参与权、监督权就根本无法落实与行使。所以公开的目的，不仅是让公众知道纳税人的钱政府是怎么花的，更重要是通过公开遏制政府大手大脚花钱的习惯，使纳税人的钱用在该用的地方。另外，让政府的花钱变成一种“鱼缸”行为晒在阳光下，也有助于打造阳光政府。自《政府信息公开条例》颁布实施以来，我国加快了财政预算公开的步伐，但仍然存在着诸多亟须改进和完善之处。#p#分页标题#e#
（一）公开但不够透明
预算公开已成潮流，不可逆也不可挡：2010年75家中央部门（共计98个部门）向社会公开了部门预算收支信息，2011年增加到88个中央部门。与此同时，国务院首次要求中央各部门公开本部门2010年“三公”经费“的决算支出和2011年“三公”经费的预预算情况。另外，地方政府比照中央公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费。由于财政收支预算具有较强的专业性，因此要求编制者尽可能做到语言通俗、项目细化，让公众看得清清楚楚、明明白白。但从已公布的预算情况来看，粗线条、选择性，“犹抱琵琶半遮面”。首次公开的“三公”经费还存有以下不如人意之处：
1.统计标准不统一，各部门的说明也不够详细，公众很难看明白。数据都是由各部门自己统计后公开的，同样是接待费，有的部门包括本系统的全国单位，有的则只局限部委机关，缺乏统一的统计标准；在已公布的各部门数据中，2010年某单位公款接待费接近1亿，平均一天27万多元，而有的单位一年才十几万元。如此让人不可思议的悬殊数字，来自于统计标准的不一致。
2.缺乏权威部门把关，“自说自话”的数据难免选择性公开。公布的数据如果有选择不细化，人们就会“雾里看花”，很难从这些抽象的数据中判断费用支出的合理与否，自然就会不可避免地引发各种各样的质疑。“三公”经费公开是百姓监督政府的一个重要环节，而看得明白则是监督的前提。不应该遭到质疑后，再出来解释，那样就被动了。
3.按规定，地方政府应比照中央公跟进公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费，但事实上除北京、上海、陕西外，其余地方均未付诸行动。因此，更有挑战性的是，地方各级政府部门的三公消费情况能否公开，公开得能否准确、具体并经得起专业机构和社会公众的拷问。
（二）进一步完善的对策建议
1.公开“三公”经费既然是中央部门的统一行为，就应有统一的标准。只有标准统一，才具有可比性。为了防止部门“自说自话”，有选择性地公开，甚至弄虚作假，建议制定统一的统计标准，并由监察、审计等部门参与监督，统一对外公布。
2“.三公”经费公开不仅是“晒”的问题，更重要的是在“晒”的同时由相关专业部门加以解释和分析，哪些支出是应该的，哪些支出是不应该的；或者说，支出的比例应当控制在一个什么范围内才算合理。越详细才能越透明，越透明才能越公正，这样才能交给公众一本清晰明白易懂的“账本”。
3.在中央机关公开三公的榜样力推下，地方三公公开才是重点，百姓更希望看到从中央机关、省级、市级、县级、乡镇街道级的完整三公数字。在进一步推进中央部门三公公开的同时，应尽早在地方各级政府全面推开，并确保真实可靠不走过场不作假。
