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本文作者：刘志芹 单位：江苏省睢宁县委党校
乡镇是连接城市和农村的桥梁与纽带,它既有城市经济的特点,又有农村经济的特征。乡镇是农村这一特定区域内社会、政治、经济和文化的中心,是基层的一级政权机构,也是政府实施宏观调控的最基层部门。因此乡镇财政状况的好坏,直接关系到基层政权的巩固。在市场经济条件下,县乡政府职能大体分为三类:一是从事社会管理和公共服务,包括维护社会治安、城镇基础设施和公共事业建设、普及教育、提供医疗保健等;二是进行收入的再分配,包括实施社会保障、平衡公民个人及地区间收入差距等;三是调节经济运行,促进经济健康发展。这些职能的实现只有靠财政来保证。
(一)1994年以来,分税制改革的实质是要通过税种的划分来处理各级政府间的财政分配关系。因此合理地划分县乡政府间税种,能使乡镇有着稳定的收入来源。具体应把与城市建设密切的企业所得税、城建税等确定为县级主体税种,将与农村经济密切相关的农业税、屠宰税、个人所得税等划分为乡级的主体税种。按照人权、事权划分支出范围。一是县级财政主要承担本级政权机关运转所需的各项支出、企业改造资金、科技三项费用、城市维护建设支出等;二是乡镇政府范围内行政事业单位的公用支出及农村小型农田的基本建设、乡镇道路都由乡镇财政负担,如今后增人增支及政策支出,一律由乡镇财政自行解决。这样可以统筹安排,使其财权、事权、人权得到进一步的统一。大力调整农村产业结构,发展个体私营经济和第三产业,建立起多元化的乡镇生财之道。要以农业为基础,坚持强农、活农、兴工、活商的指导思想,科学选择主导产业,长抓不懈。立足产业结构调整,培育农村基础财源。要以市场要求和资源配置为出发点,以农民增收为载体,建立有特色的农产品基地,这样才能增强乡镇财政的实力。强化基础设施,加快小城镇建设,培植新的财源。大力发展第三产业,创造良好的外部环境。在搞好大农业的同时搞好市场大流通,即工业、农业、流通业三产的有机结合,利用乡镇本地条件,兴办三、四产业。同时加强与科研机构院所的协作,开发潜在财源。走“公司+科研机构+农户”的产业化道路,利用企业资金、销售的优势,科研院所的技术优势,实行生产、加工、销售一条龙服务,为农民、为地方财政增加收入。
(二)乡镇财政管理的薄弱,在一定程度上是财政监督不力所造成的,即财政的“缺位”现象。尽管在改革开放以来,我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际执行中得不到足够的重视。当前财政监督所依据的法规难以适应市场经济的需要,没有建立起一套以事前、事中监督为主要内容的日常监督机制;处罚仅依1987年颁布的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及其实施细则,还未真正上升到法律的角度。财政监督机构不健全,人员不到位;同时与税务监督、审计监督、社会监督之间的关系还未理顺。财政预算管理从编制到决算缺乏一定的制度约束管理。目前,乡镇财政要从综合财政的角度来加强财政的预算管理。一是要规定好综合预算管理的范围,包括预算内、外及其它资金的收支管理;二是完善配套管理制度,即预算内、外收支报表制度;三是切实搞好复式预算,改善单式预算的编制习惯。财政支出结构目前不仅体现在预算内、外,而且具体的资金支出范围也不合理,主要是专项经费和经常费用(人头费用和公用费用等)区分不合理,经常费用所占比重过大。目前,应把“吃饭、要饭”财政支出范围规范化。1)精简机构,对乡镇人员编制进行全面清理,重新定岗定编。特别对九年义务教育教师编制,从严控制。2)实行按人头计算包干的办法,超支不补,结余留用。3)对事业单位,特别是有收入的事业单位人员工资应全部与财政脱钩。4)对教师和行政人员工资实行专户储存,只进不出,保证其按期发放后,再开支其它费用。
(三)合并机构,健全农村税收征管体系,强化征管,确保财政收入逐年递增。国税、地税分局,按乡镇区划和财政所实行合署办公,其乡镇财政所与地税合并,成立财税所,实行县乡双重领导,统一组织征收地方工商各税、农业税收及其预算内、外的各项收入。建立农村协税、护税网络。农村地方税种涉及千家万户,税源分散、业务量大,特别是将要实行的农村“费改税”政策,每年的税源清查、档案建设更需要做大量细致的工作。乡镇应成立协税、护税领导组织,负责本镇的征管秩序,协调征管工作中出现的问题,确保乡镇财政收入任务的圆满完成,使其乡镇财政收入总额占全县GDP的比重逐年提高,最后达到国家财政收入占GDP的同步增长。我国目前实行的是分散支付制度,建立和完善规范的转移支付制度,是完善分税制管理体制的重要环节。各级政府间的收入能力与其支出需要不一致,是进行财政转移支付的重要原因。若县对乡镇财政实行转移支付,可使乡镇财政支出增加一个稳定的来源,可以弥补因经济发展缓慢带来的收入不足。在“十五”期间,应首先根据各乡镇的收入情况算出财力缺口,再以近三年来各乡镇平均财力为基数确定每年的增长率,然后再乘以财力基数,得出标准财力,与年初预算支出相比较,其收入差额应为每年县对乡镇的转移支付的财力。
乡镇预算外管理工作已开始多年,统管的范围逐年扩大,统管数额逐年增加。这对严肃财政纪律、缓解乡镇财政困难发挥了重要作用。但同时也出现一些问题。一是乡镇制度不健全;二是预算外资金收费票据管理混乱、多头领用,乡镇财政难以全面控制;三是资金上缴项多,监督困难。因此应采取有效措施,予以强化和规范。一要加强票据管理,变多头领用为一头领用。即由乡镇财税所统一领来,再由各用款单位统一领去,然后统一上缴县财政保存的“三统一”制度。这是管理好预算资金的第一关。二要改革资金管理办法。对乡镇的行政事业性收费和罚没收入,变目前的“专户储存”为“上缴国库”,统一纳入财政综合预算管理。乡镇财政通过“人大监督”将按各单位的开支情况,核算在其不超过上缴国库数额的前提下,根据正常需要,按月拨款。三要规范单位的财务收支,加强财务监督。财政部门应成立会计结算中心,直接管理各单位委派会计人员。这样才能把预算外资金逐步纳入规范化、法制化管理轨道。