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本文作者：郭代模 单位：中国财政杂志社
一、财政发展观的理论描述
从理论上讲,财政发展观就是关于财政发展的本质、任务、途径、动力、条件、目的及其要求的总体看法和根本观点。财政有什么样的发展观,就会有什么样的发展模式、发展道路、发展战略和发展目标,就会对财政的发展实践产生根本性、全局性和战略性的重大影响。既然财政发展观如此重要,那什么是科学的财政发展观?对此总结出以下几条:(1)必须以“三个代表”重要思想为指导;(2)必须以落实科学观为主题;(3)必须以结构调整为主线;(4)必须把发展第一生产力放在首位;(5)必须坚持以可持续发展为目标;(6)必须以制度创新为关键;(7)必须以财政理论创新为动力。总之,所谓科学的财政发展观,就是以科学发展观为统领,以促进科学发展为第一要务,以统筹兼顾为战略方针,以全面、协调、可持续为基本特征,以强国富民构建和谐社会为目标的财政发展观。科学的财政发展观的理论体系,主要有以下六个方面:(1)财政发展的本质,就是国家财政实力的增强或国家财政能力的提高;(2)财政发展的任务,就是从财政方面支持和促进国家的经济、政治、文化和社会的全面、协调、可持续的发展;(3)财政发展的途径,就是围绕改革、发展、稳定的大局和发展—财政—发展的中心,以及发展的速度、结构、质量和效益的关系,实现生财、聚财、用财、节财的良性循环;(4)财政发展的动力,就是以经济发展为本原、科技自主创新与体制自我完善为源泉的动力;(5)财政发展的条件,主要是经济、政治、文化和社会条件;(6)财政发展的目的,就是与执政为民相一致的富民财政,与和平崛起相一致的强国财政。
二、财政发展观与科学发展观
1•科学发展观是马克思主义中国化的最新最重要的理论创新成果。同志在党的十六大报告中指出:“实践没有止境,解放思想也没有止境。我们要突破前人,后人也必然要突破我们。这是社会前进的基本规律。用发展的观点对待马克思主义,在坚持中发展,在发展中坚持,这就是按规律办事,也是对待马克思主义惟一正确的态度。”党的十六大以来,以同志为总书记的党中央,科学判断和全面把握国际国内形势的发展变化,适时提出以人为本、实现科学发展、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设创新型国家、树立社会主义荣辱观、推动建设和谐世界、加强党的先进性建设等重大战略思想和重大战略任务。所有这些,都是马克思主义中国化的最新重要成果。但其中处于核心位置和发挥统领作用的则是科学发展观。这是因为,如同邓小平理论科学回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义的问题,“三个代表”重要思想在进一步回答前一问题中创造性地回答了在长期执政的历史条件下建设什么样的党、怎样建设党的问题一样,科学发展观在进一步回答前两个问题中,科学回答了社会主义市场经济条件下什么是发展、为什么要发展、怎样又快又好地发展的问题。因而是与发展着的马克思主义一脉相承又与时俱进的马克思主义的发展观。从这一方面而言,财政发展观必须以科学发展观为旗帜,即按照马克思主义中国化的要求,用辩证唯物主义和历史唯物主义,特别是马克思主义的活的灵魂,解放思想、实事求是、与时俱进,指导财政的全部工作。
2•科学发展观是社会主义市场经济的最新最重要的理论创新成果。党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标,随之而来的是社会主义市场经济理论与实践的蓬勃发展。但是,我们党在确定这一目标过程中对计划与市场关心问题及其相互关系的认识,还是有一个发展过程的。党的十二大提出计划经济为主,市场经济为辅;党的十二届三中全会提出社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济;党的十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制;党的十三届四中全会提出建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制;党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,以利于进一步解放和发展生产力;党的十四届五中全会提出加快实现经济体制和经济增长方式两个根本性转变;党的十五大提出必须解决好的两大课题,即建立比较完整的社会主义市场经济体制和保持国民经济持续快速健康发展;党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标和21世纪头20年经济建设和改革的主要任务;党的十六大以后又提出了以人为本、科学发展、自主创新、和谐社会等一系列重大战略思想和任务。所有这些,都为创新社会主义市场经济的理论与实践,起到了指导性、保证性作用,特别是在探索社会主义与市场经济的结合中,如何运用社会主义制度优势克服市场经济缺陷的机制和方法,创立了具有中国特色的法宝,即“四个坚持”要坚持,“三大规律”要遵循,“四大建设”要协调的法宝。总之,科学发展观是把社会主义制度优势与市场经济的优势真正结合起来的社会主义的发展观。从这一点而言,财政发展观必须遵循社会主义市场经济的普遍规律,并从财政方面具体探索社会主义制度优势与市场经济优势相结合的办法,把有计划地分配与市场的配置结合起来,把按劳分配与按要素分配结合起来,把宏观调控与微观搞活结合起来,把效率与公平兼顾起来。
3•科学发展观是构建社会主义和谐社会的最新最重要的理论创新成果。我们党对人类社会发展的规律性认识,也是随着实践的发展而不断深化的。同志在探讨社会主义建设道路的同时,深刻研究了正确处理人民内部矛盾问题;邓小平同志在深刻阐述社会主义本质中反复强调的一条根本原则———“坚持共同富裕”以及“稳定是压倒一切的”的政治环境;同志在党的十六大提出:“集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”同志在践行立党为公、执政为民的进程中提出了构建社会主义和谐社会的战略任务,并强调:“要加强对构建社会主义和谐社会重大问题的调查研究和理论研究,着力提高构建社会主义和谐社会建设的本领,把社会主义和谐社会建设的各项工作落到实处。”为此,把社会主义物质文明、政治文明、精神文明三大建设发展为包括和谐社会的四大文明建设,并且要求我们必须坚持“五个统筹”以促进四大文明建设的全面协调可持续发展,“要求我们必须提高管理社会事务的本领、协调利益关系的本领、处理人民内部矛盾的本领、维护社会稳定的本领。”所有这些,都是对人类社会发展规律性认识的新的成果。其中特别需要指出的,即在构建和谐社会中,要深刻认识坚持统筹兼顾这一战略方针的重要性。统筹兼顾,就是总揽全局、科学运筹、兼顾各方、协调发展。与构建和谐社会相适应,还必须努力推进和平世界的维护与建设。总之,科学发展观是对内构建和谐社会与对外促进和平世界相联系的“中国和平崛起”的发展观。从这一点而言,财政发展观必须在科学发展观统领下,按照以人为本的要求,切实理财为民;按照构建和谐社会的要求,实现公平分配;按照统筹兼顾的要求,调整各方面的利益分配;按照和平崛起的要求,开展好财政外交。因此,正确认识财政发展观与科学发展观的关系,目的就在于遵循科学发展观的总体要求,通过经济政治文化社会的科学发展来带动财政发展,实现财政发展,从而真正建立稳固平衡强大可持续发展的财政。同时,财政的发展强大,又成为推动经济发展和社会进步的财力保证。#p#分页标题#e#
三、财政发展观与科学理财观
财政发展观是科学财政观的核心组成部分。没有财政发展,就无所谓科学理财。或者说离开了财政发展,科学理财观就失去了前进方向和奋斗目标。众所周知,科学理财观是以财政发展为核心,并融入在生财有道、聚财有度、用财有效、节财有方和管财有法五要素之中的理财思想与方法。
1•生财有道。理财五要素之首。生财就是通过发展做大蛋糕,有道就是生财的方针、政策、方法、途径等基本方略。随着科学发展观的提出与实践,生财之道的第一要义便是发展。因此财政要按照科学发展观的要求支持和促进以下八个方面的发展;(1)体现发展目的的人的全面发展;(2)增强发展动力的科技自主创新发展;(3)兼顾发展内容“五个统筹”的协调发展;(4)促进解放和发展生产力的改革发展;(5)维护安定团结的稳定发展;(6)积极而稳妥地参与经济全球化的开放发展;(7)维持国家长治久安的和谐发展;(8)促进世界和平的和平发展。当前财政应重点支持和促进的发展,一是事关人的全面发展的就业与再就业,特别是农民的增收问题;二是事关发展全局的“三农”问题,特别是农业产业化、农村城镇化和农民市民化问题;三是事关区域发展的“中部崛起”与“沙漠化”防治问题;四是事关改革发展成果共享的收入分配制度、社会保障制度和风险防范安全制度的改革与完善问题;五是事关结构优化升级的自主创新与先进技术引进问题;六是事关可持续发展的自然生态保护与改善问题。在这六个方面,财政部门要引起高度重视。
2•聚财有度。其核心是正确处理集中与分散的关系。这个问题既表现在中央又表现在省、市。但关键是中央与地方的集散度问题。中央集中过多统得过死,只有一个积极性,中国又快又好地发展是不可能的;但地方分散过多、各自为政,只有地方的积极性,中国又快又好地发展更是不可能的。只有两者兼顾、适时适度,才能真正有两个积极性,有中国又快又好的发展。当前特别值得关注和解决的有两个问题:(1)中央预算的不完整性和部门蚕食肢解财政分配职能问题;(2)中央与地方关系中的县乡财政特别是中西部地区的县乡财政困难问题。为了解决这两大问题,有必要进一步端正对财权、事权和财力关系的认识。财权虽不如军权、外交权那样高度集中,但必要的财权应主要集中在中央手中,这种财权的相对集中,在任何时候都是必须坚持的。一般而言,事权是由国体政体所决定,也需要有相应的财权作后盾。但财权与事权不可能完全一致,而与事权相一致相匹配的只能是财力,即在中央的统一领导下地方有足够的财力做好自己的事情。这就是说,财权相对集中统一,事权与财力相匹配。诚如陈云同志所说:“党要管预算。”那种把预算从财政部门独立出来的谋略是不可取的。
3•用财有效。其关键是用财的决策科学、重点突出、有序有效。决策是否科学,一要看其决策是否合乎规律的要求,按规律办事事半功倍,不按规律办事事倍功半,甚至遭受惩罚;二要看是否有利于结构的优化与升级;三要看是否对综合效益(包括经济效益、社会效益、生态效益等)产生正面的积极效果。总之,符合这三条,用财就有正确的方向,正确的途径和真正的效果。要重点突出。“撒胡椒面”,面面俱到,乃用财之大忌。用财有效,就必须突出重点特别是战略重点。用财突出重点,实际上是讲政治、讲政策、讲大局的要求。因为,这些重点一般是经过中央决策定的,而这种决策又是民主集中制的产物,所以是必须确保的。当前的用财重点:(1)重中之重的“三农”用财;(2)以人为本的社会保障、就业工程等用财;(3)自主创新的科技进步用财;(4)走新型工业化道路的结构调整优化用财;(5)以防范化解各种风险为主的国家安全用财;(6)促进和平世界的外交外经外贸等用财。这些重点之中有重点,这些重点之外也要兼顾。有序有效,讲的是财政用财的顺序、效率与效果。对此,陈云同志曾有一系列精辟论述。他强调“财政上的各项支出,必须分清主次,不能面面俱到”,“分清轻重缓急是非常重要的,不然就没有全面观点”,“财力只能集中使用于建设的主要方面,放在能使我国经济起重大变化的方面”,他还特别指出“不能搞情绪投资,即以国家投资去照顾某些人的情绪,这是完全违背我们经济建设的目的的”。陈云同志的这些论述,既明确了用财的有序性和有效性,还特别明确了用财的方向性和原则性。
4•节财有方。把节财从用财中独立出来,并使之成为理财之道不可或缺的组成要素,既有历史渊源,又有时代要求,更有现实的紧迫需要。从历史看,“历览前贤国与家,成由勤俭败由奢”。艰苦奋斗,勤俭建国,是中华民族优良的理财传统,也是我们党进行革命建设执政理财的传家宝。从时代要求看,和平、发展、合作是时代的潮流。但是制约时代潮流的因素中资源、能源、财源必须主要依靠本国资源、能源、财源的节用节约,为此,我国“十一五”规划的两大重大指标之一,就是规定了单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。从现实需要看,节约用财是我国实施经济增长方式转变的内在要求和紧迫需要,否则,难以为继的粗放扩张,势必陷入浪费资源能源财源的泥潭,拖垮中国的发展。从既定的生产力出发,节财的基本点。首先是节约既有的钱财,尽可能少花钱、多办事、办好事;其次是节用资源,特别是稀有性资源、生态性资源和战略性资源;再次是节约人力资源特别是人才资源。总之,节约与增产相辅相成,构成用财有效的殊途同归,进而成为生产有大道的重要前提。
5•管财有法。从理财而言,管财是贯穿于生财、聚财、用财和节财全过程及其每一个环节之中的。管财一要科学,二要有法,三要科学与法的统一。管财科学,主要是对生财、聚财、用财、节财的管理和监督要科学。这种科学性包括科学合理的法规制度决定于生财有道、聚财有度、用财有效和节财有方。一句话即必须有利于生财、聚财、用财和节财,进而通过科学管理要有序要发展要效益要财富。管理要科学,关键是管财的法规制度要科学,即合理合法合时。管财有法,一是讲有制度,按制度办事;二是讲有办法,按规律办事。总的叫依法理财,即真正做到有法可依,执法必严,违法必究。为此,我们依法理财的法要不断完善,依法理财的手段要不断改进,依法理财的程序要不断规范。在当前,依法理财面临的主要问题,一是法制本身的不够科学;二是执法之中的不够严格;三是执法的环境有所污染。法本身的缺陷,如《预算法》已经十多年了,时过境迁,不适应的问题日益突出,亟待修订。执法中的劣迹,或是执法人执法犯法、违法敛财;或是违法人因有关系网保护而有恃无恐;更有甚者,执法人串通“黑势力”,吃了被告吃原告。当然这也是执法环境污染问题。对此,财政部门要通过先进性建设工程、金财工程等,强化队伍素质建设、理财法制建设和风险防范安全建设。综上所述,财政发展观要体现科学理财观的要求。但财政发展的重点要放在科学发展上;发展的中心要放在经济建设上;建设的重点要放在速度、结构、质量和效益的关系上;四者的关系要重点放在结构优化与升级上;结构的重点就产业而言重点要放在“三农”和高新技术产业上,就区域而言要放在“中部崛起”上,就利益而言要放在就业再就业特别是农民增收上等。总之,财政发展的动力源自经济发展的动力,源自改革和科技创新的动力。#p#分页标题#e#
四、财政发展观与和谐社会观
和谐社会观是我们党深化和践行人类社会发展规律认识,特别是落实科学发展观之中的重大理论创新和实践创新。为了构建和谐社会,党的十六届六中全会将作重点研究和部署。所谓社会观,就是关于人类社会发展和社会结构运行状态的总体看法和根本观点。其整体发展的协调性和运行状态的合理性,则构成和谐发展和健康运行的和谐社会观。对此,同志的精辟论述是:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”按照总书记的这个六条标准或基本特征来衡量,我们距离所要构建的和谐社会,真正是任重道远啊!主要问题是:(1)民主不够,法治不力;(2)分配不公,正义不强;(3)诚信危机,骗假成风;(4)关系不顺,活力不足;(5)无序竞争,安定受阻:(6)自然惩罚,损失巨大。因此,构建和谐社会,必须千方百计、全力以赴地解决上述问题。构建和谐社会的主要任务:(1)构建政府和谐,关键是提高执政能力,构建有诚信、高效率、真廉洁、负责任的人民政府;(2)促进结构和谐,包括经济、政治、文化和社会各方面的结构和谐,特别是城乡结构和谐、区域结构和谐、就业结构和谐及分配结构和谐;(3)促进生态环境和谐。
一要从体制上、增长方式上解决初级阶段粗放式经营带来的能源资源浪费,降低自然惩罚带来的灾害性损失。二要针对市场经济中只顾当前利益的盲目发展而采取政策调控,减少盲目竞争造成的重复建设能源资源浪费;三要运用有利于节用资源、保护环境的财税政策,譬如开征燃油税,调整消费税,完善资源税,征收环保税,减免回收利用税,为促进人与自然界的和谐而发挥好财税的功能作用。在构建和谐社会中实现财政发展,必须充分发挥公共财政在公共领域内的积极作用。(1)针对发展结构失衡问题,发挥公共财政对生产要素分配方向流量和力度的调控作用,实现向“三农”、向“中部崛起”、向科教文卫和社会保障方面的倾斜,从财力投入的源头促进和谐社会的构建;(2)针对分配不公特别是财富在少数人、少数地区、少数产业、少数部门日益趋高的集中化程度,发挥公共财政保护公共产权、公共资源和公共环境的作用,尽快规范公共产权收入,坚决维护整体性公平分配和平等竞争的市场环境,从资源配置的过程与环境,促进和谐社会的构建;(3)针对改革成本和改革中的利益调整问题,发挥财政的职能作用,肩负起政府应该承担的改革成本,并运用政策机制调整利益关系,从财政的本质职能上促进和谐社会的构建;(4)针对市场经济发展中的公共风险,建设具有雄厚实力的强大财政,以发挥财政的使命性作用,防范和化解来自各个不同领域的公共风险,从财政稳定经济职能上促进和谐社会的构建;(5)针对财政分配本身中的问题,发挥财政自我完善的改革作用,创新财政的理论与实践,规范财政的秩序和行为,实现社会主义条件下的科学分配与有效调控,从而在构建和谐财政中促进和谐社会的构建。这既是财政发展的重大使命,又是财政发展的重要条件。
总之,财政的科学发展观,必须以科学发展观为统领,坚持以人为本的为民理财,坚持以“五个统筹”相兼顾的全面理财,坚持以“四大建设”相统一的协调理财,坚持以可持续发展为目标的战略性理财;必须以科学理财观为主体,真正做到生财有道,聚财有度,用财有效,节财有方,管财有法;必须以促进和谐社会的构建为目标,使财政在促进政府和谐、社会和谐、结构和谐、就业和谐、分配和谐、生态和谐等,发挥好职能作用,并实现自身全面、协调、可持续的发展。
