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本文作者：王建伟 单位：南京财经大学财政与税务学院
一、对我国公共财政实践的积极评价
1.初步建立了与市场经济运行体制相适应的公共财政运行模式
2.公共财政理念的实践指导地位不断得到巩固与提高
3.公共财政实践与改革不断向纵深发展
4.建立了与市场经济运行体制相适应的基本税制架构和体系
5.财政收支的良性运行体系得到不断完善
6.三农问题、义务教育问题、弱势群体的保障问题、科技创新与发展问题、环境保护问题、资源开发与节约问题、国家政治经济的稳定与安全等过去在传统财政体系中被忽略(或彻底忽略)的问题开始得到各级财政的重视和制度安排。
7.政府职能有了一定程度的转变,财政收支结构的改变不断体现出服务型政府的内在要求。
二、公共财政运行中存在的突出问题
1.从财政管理体制与政府架构关系的层面看,存在的问题最为宏观,有:(1)各层级政府的支出责任始终没有得到较为清晰地界定各级政府的职责权限在宪法上只有很一般的原则性规定,由此各级政府之间的财政关系以及每级财政支出主体的收支关系缺乏最基本的安排与评判的标准。(2)政府间的财政管理体制不明确1994年分税制改革以来,省以下财政体制没有明确,财政体制缺乏规范性和稳定性。不稳定的体制,导致财源利益分配方面边界不清晰。(3)政府层级过多,市管县产生的负面影响越来越大由于多层级管理架构的存在,各层级政府的职能定位不清,客观上强化了行政事务的下压和财政收支的下压,层层分解下压的结果,是基层政权与农村承担着来自多层上级政府的种种压力与责任。(4)基层政府缺少稳定的自有财源由于地方政府没有独立的税收立法权,分税制体制规定的地方税大多为一些征收难度大,税源小,种类繁杂的小税种。许多地方财政靠负债运行。(5)现行转移支付体系不科学、规范目前,转移支付项目和形式越来越多,相当多的转移支付项目难以清晰划分财力性转移支付与专项转移支付界限。
2.从财政收支与结构、预算决策与程序等层面来看,存在的问题有:(1)财政收入增长率很高,但十多年来增长率很高的财政收入依然不能满足政府庞大的财政支出需要。财政增收的根源是什么?可持续性前景如何?(2)公共支出在财政支出总量中的比重是呈上升趋势的,但财政的经济建设与投资性支出的比重依然保持较为稳定的态势。(3)公共支出结构中的支出项目的序列安排及其结构优化依然问题突出。(4)由权利与垄断产业引发的收入不公平分配越来越引起老百姓与社会公众的不满。(5)预算决策的民主参与、监督不够。许多政府层级的财政收支绕过法律程序;许多政府收支没有通过立法程序。预算的透明度、向公众提供的预算信息只涉及财政收支中最基本的收支项目。公共决策及其程序等许多方面缺乏应有的法律机制,存在太大的自由裁量权。
3.从财税的经济调节政策和税收体系的配置与目标来看,主要问题有:(1)目前经济活动中越来越突出的靠拼资源,靠污染环境而取得的经济回报在GDP中的比重不断上升,但缺乏有效的财税政策和手段来加以治理。经济运行的外部成本越来越高。(2)从经济一体化与国际经济竞争的情况看,世界各国税制的发展趋势是普遍降低直接税的税收负担。而我国目前直接税方面存在的突出问题是:名义税收负担高,却经常在直接税政策中采取直接优惠方式,税收征管中的漏洞也依然很多。直接税制结构配置不合理。(3)税收体系中相关税种配置的整体功能尚有缺失;有些即将出台的税种并没有得到充分研究。(4)主体税种需要进行完善与改良,以适应经济发展与结构变化的税制要求。主要集中于增值税与所得税方面。(5)如何从地方经济发展的角度研究支持区域经济发展和结构调整的财税政策并付诸实施。尤其是在地方经济发展的财政金融政策的战略结合上基本没有研究,财政金融的整合不够。
三、推动公共财政向纵深发展的构想
根据“十一五”期间财政管理体制改革的有关决议和“十一五”时期我国财政发展的主要任务,在坚持全面完善与改革现行财政管理体制的同时,应重点突出过去的财政实践中没有较好解决的基本问题。
1.明确各级政府支出责任,并合理进行各级政府的财力调整
长期以来,人们普遍认为各级政府的事权和财权应统一。但从实践上看,财力分配长期以来的纵向不均衡是客观存在的。由于中央政府承担着整个国家管理的需要;维护国家安全与统一的需要;承担着全国经济稳定与宏观调控的需要;维护对全国不同地区、各地均衡发展需要;因此,在财力分配上向中央倾斜与集中是客观必然的。与此相应,地方层级高的政府,其财力集中的程度也相对高一些。但从财政支出方面来看,根据公共品有效供给的原则看,大部分公共品和服务宜由地方政府提供更有效率。因此地方政府承担的公共品供给的负担更多。这就导致了政府间客观上存在财力分配与支出负担的不对称。由于市场经济下政府公共服务的职能越来越多由地方政府来履行的,因此应更加突出地方政府在提供公共服务的职能和责任方面的地位,并且进行必要的财力调整。这就需要通过进一步完善分税制和转移支付制度来达到。而在财政实践中的重中之重是做好各级政府职责的界定和划分。要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责,将一般性的分工原则具体化。这是正确划分各级政府事权的前提。应以法律的形式将上述各种事权范围的具体划分确定下来。
2.实现全国基本公共服务均等化
全国基本公共服务均等化是指不管全国各地经济发展水平和条件的差异如何,大体上应保证一国范围内的国民享受基本均等的公共服务。这是据于过去财政实践中客观存在的地区间和城乡间的公共服务的极大不平等的事实提出的要求;实现全国基本公共服务均等化也是据于我国目前经济发展水平的现实提出的客观要求;更是公共财政向服务型财政推进的质的转变。当前,基本公共服务均等化主要应面向义务教育均等化、基本医疗保障均等化、基本社会保障服务均等化、基本社会生活环境服务均等化等方面。在保障基本范围的基础上,不断提高基本公共服务的数量与质量。
3.进一步完善转移支付制度
(1)继续扩大财力性转移支付规模和均等化转移支付规模。提高省一级政府在地方财力的均衡分配中的能力。(2)优化转移支付结构,整合现行专项转移支付项目,控制专项转移支付资金规模和方向,建立专项支付的确定、监控和评估的决策与运行体系。(3)改进资金分配和管理方法,加强转移支付资金监管,提高资金使用效益。#p#分页标题#e#
4.深化省以下财政管理体制改革
(1)科学合理地调整财政管理体制。实施转移支付制度的基础是财政管理体制。必须协调好地方各级政府的分权关系,做到财权和事权相统一。当前一是要逐步推行省管县财政体制改革,精简机构,减少中间环节,实行扁平化管理。二是加大对县级财政的支持力度,满足县级政府提供公共服务的需要。(2)进一步完善一般性转移支付制度。要使各级政府的一般性转移支付制度成为一个完整的体系,一是应该努力使省以下转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相衔接。二是要保证各级实施一般性转移支付制度的主体有足够财力来进行转移支付,如果下级实施转移支付财力不足,应由上级财政进行专门的一般性转移支付补助后,由下级财政根据情况作为一般性转移支付资金自主使用。三是建立规范化的省以下一般性转移支付制度必须总体规划,确定出各个阶段的工作重点和所要达到的目标,尤其对建设落后地区要加强指导。(3)要进一步完善专项转移支付制度。对于属于上级委托事项的专项转移支付资金分配数额,应根据委托事项的直接成本计算确定;无配套条件要求的专项转移支付资金分配数额,要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出;有配套条件的专项转移支付资金分配数额的计算,不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提供资金的总量,还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。专项转移支付要体现出上级政府的政策意图。同时,要整合专项资金的拨付范围,并对专项转移支付项目进行归并,专项补助范围大小和比例的高低,也应根据上级政府的财力状况量力而行。(4)要进一步完善省以下转移支付的计算方法。运用因素法代替基数法,科学地、准确地核定各级地方政府的标准收入能力与标准支出需求。应在当前基数法加因素法的基础上,逐步扩大因素法的应用,这一过程实际上包括两个动态的方面:一是不断完善因素法所选用的因素;二是不断充实完善因素法所需基础数据。(5)要进一步完善以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅的转移支付制度。应充分发挥上级政府的财政调节能力,既要解决纵向之间的不平衡,又要尽量促进各地的协调发展,使下级政府能达到公共支出水平的相对均衡,以保证当地居民生活改善和社会稳定。另一方面,现阶段横向转移支付并不作为调节各地财力差异的主要手段,也不应对各地所实施的横向转移支付做强制性的规定。(6)推动“省管县”财政体制管理方式改革试点,减少财政管理层次。(7)推进乡镇财政体制改革,试行“乡财乡用县监管”。
5.优化财政支出结构
在公共支出的结构上进行优化,突出重点,优化序列;对各项财政支出建立必要的绩效考核评估指标体系,尤其是财政的投资性支出范围与结构的界定、支出量度的确定要有科学的决定机制。
6.继续深化税收制度改革
(1)完善增值税制度,实现增值税转型。将现行的生产型增值税逐步改为消费型增值税,先允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备投资部分所含的增值税进项税金。(2)统一各类企业税收制度。即统一内外资企业的所得税、房产税、土地使用税、车船使用税等税收制度。(3)实行综合和分类相结合的个人所得税制度。即建立分类与综合相结合的征税模式,将现行税制中的工薪所得、劳务报酬所得和生产经营所得合并为劳动综合所得,综合计征。(4)调整和完善消费税、资源税。研究实施燃油税的前提条件,处理好燃油税与消费税对成品油征税的立法目标与相互之间的联系。(5)稳步推行物业税。规范土地出让收入管理办法。在规范土地出让金的前提下,把目前政府的各项收费和房产税、城镇土地使用税、土地增值税等税种合并为以房地产评估值为征税依据,在房屋存续期每年缴纳的物业税。(6)降低宏观税收负担,尤其是直接税的名义税率。同时严格税收征管,堵塞漏洞,使名义税率与实际税率尽可能差异缩小。(7)条件成熟时适时开征环境保护税、遗产税等税种。赋予地方政府适度的税权。
