前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的县乡财政发展阻碍及策略，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：张红秋 单位：中共三门峡市委党校
1994年财政体制改革以后,中国地方财政收入快速增长。但与此同时,许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增,财政收支矛盾突出,部分县财政运转困难,工资欠发普遍化,赤字规模不断扩大,实际债务负担沉重,财政风险日益膨胀。总之,基层政权的财政收支矛盾日益尖锐,这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳整个国家财政步入险境。
一、县乡财政发展困境的成因
县乡财政发展困境的形成应该说是多种因素综合作用的结果,概括起来包括以下几个方面:
(一)地方经济缺乏可持续增长的潜力。由于我国地区经济发展水平存在较大差距,因此我国的县乡经济按照其经济类型和经济发展水平也大体上可以分为三种类型:一是商品经济较发达的综合发展型经济,主要分布于东南沿海地区。二是有某种资源优势的资源开发型经济,这种经济在我国各地均有分布,但所占比重不大。三是以种植、养殖为主的农业型经济,我国中西部广大地区的县乡经济多数尚属于这种形态。从各地财政实力看,凡是县乡财政赤字和负债严重的地区,大多以农业经济为主,总体经济发展水平较低,税源较为匮乏,在包干体制下无力支持地方公共事业发展需要。因此,解决这些地区的财政发展问题成了新时期一项不容忽视的工作任务。
(二)政府职能转换滞后于财政职能转换。一是政府职能转换的不到位、不彻底,使得政府仍然干了许多不该干的事,增加了地方财政的支出负担。二是政府机构改革不到位、不彻底,机构膨胀,人浮于事,使得地方财政仍要承担过重的机关运转、人头经费等许多不该支出的项目,并且低效和浪费现象严重。三是政府职能履行的不到位、不彻底,该由政府着力推行的诸如事业单位改革等进展缓慢,使得地方政府仍然要承担许多不合理的负担,财政支出结构不合理。可以说,目前政府职能转换滞后已经成为财政职能转换最大和最难攻关的障碍,而要实现财政职能的转换,又必须以政府职能转换为前提。
(三)财政分配关系没有理顺。一是作为规范上下级政府间财力分配关系的分税制财政管理体制不尽合理,最突出的就是财权与事权不对称。一方面,地方政府的事权没有得到有效削减,相反有许多该是上级财政负担的支出却转移给下级,如农村义务教育等。另一方面,随着上级财政宏观调控力度的加强和税制改革的深入,财政收入逐渐被上划,留给下级的将是些散税、小税和增长缓慢的税种。这种财力的调整,是社会政治经济稳定发展的必然。但是在地方财力逐渐被上划的同时,作为体制的对应物,财政转移支付制度没有相应的建立起来,弱化了地方财力,形成了地方财政的收支风险。二是财政与各单位的财力分配关系没有很好的理顺。改革开放伊始,受调动单位工作积极性、下放财权的影响,各单位都可以凭借政府的权力参与国民经济的初次分配和再分配,形成了政府的一个小财政,自收自支。在市场经济的经济人利益机制的驱使下,免不了每个单位或多或少的存在着乱收费、乱开支等问题,既挤占了税基,影响了地方财政收入的征管,也紊乱了社会分配秩序,拉大了国民分配的差距。近两年,随着“收缴分离”政策和综合财政预算的贯彻落实,这种乱收费、乱分配的现象有所收敛,但并没有取得彻底成效。“三乱”问题在一定程度上还存在。
(四)政府盲目投资造成大量负债,激化收支矛盾。改革开放后,地方政府掌握了区域经济发展的主导权,基于“现代化攀比”的压力,在财政投融资运行机制不完善的情况下,县乡出于发展经济、壮大财力的良好愿望,按照政府直接投资办企业的思路,盲目举债上项目,兴办各种乡镇企业,但由于在人才、信息、技术、管理等方面存在不足及市场变化等原因,造成90年代乡镇企业大量亏损或倒闭,为地方政府留下了高额债务。同时,由于现行的干部考核制度过分注重干部的表面政绩,忽略了离任审计的制约。同时,乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷,致使地方领导不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”,以至债台高筑。另外,国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目,一般都要求当地财政按一定比例配套资金,项目争取的越多,匹配的资金也越多。但县乡政府有时不考虑本地的配套能力,建设项目多多益善,财政无力承担时,就向农民集资或利用其他借款,财政负担转变成了农民负担或直接累计为负债。
(五)财政监督管理不到位。一方面财政不能统揽政府收支,大量财政资金游离于财政监督管理范围之外,滋生了大量腐败现象;另一方面,基层单位财务管理混乱,尤其在乡镇一级,有些乡镇政府或财政部门岗位职责不清,没有合格的会计,财务管理松散,支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强,致使财政支出低效,风险加大。
二、新时期县乡财政改革的指导思想
如何看待县乡财政当前的困境及影响,将直接关系到采取什么立场和方式处理问题,进而影响实践效果。
(一)纠正错误认识、树立正确立场。当前,有些人对县乡财政问题有一些错误认识,或者认为县乡财政的问题只是县乡的问题,与己无关;或者认为县乡目前存在的问题影响不大,不必大惊小怪;或者将县乡存在问题的原因看做是收支矛盾的问题,将原因都归咎于经济发展上,认为经济发展上去了这些问题会自然而然的解决。这三种认识都是错误的。首先,县乡财政的问题不仅是县乡的问题,也是各级政府的问题,是全国的问题,县乡财政不好,会在一定程度上动摇政府的行政基础和能力。其次,如果个别的县乡财政出现问题还可以归咎于地方的努力不够,那么全国大面积存在县乡财政困境就只能证明发展战略和制度设计需要作一定的调整,因为县乡财政的问题不只是收支数量的问题,还涉及到我国农村的发展前景和占人口绝大多数的农民的切身利益,进而关系到我国现代化能否全面实现,小康建设能否顺利推进。
(二)站在政府工作的高度认识问题。当前县乡财政存在的问题,从其本质上讲,反映的是县乡政府的困境,是政府之间及政府与社会经济发展的关系处理出现了失衡,财政只不过是这种矛盾的一个突出表现。因此,处理当前的县乡财政问题不能仅仅局限在财政领域,尤其不能局限在旧有的财政思维中,要站在政府的角度分析问题,要从当地社会经济发展对公共物品需求的角度认识问题,以此找出问题的源头所在。
(三)用正确的理论指导改革和建设。在当前国家改革发展的关键时期,面对县乡财政脱困这样一个错综复杂的矛盾体和前所未有的新形势、新规则,在改革的过程当中,一定要树立系统的改革发展观,加强调查研究,全面掌握现实情况,并用科学的理论和方法(如公共财政理论和辩证法)进行分析,以科学的理论规划改革和指导工作,防止经验主义和片面思维。尤其在县乡这一级,干部的理论修养较为薄弱,传统思维方式较为顽固,一定要依靠科学的理论做好思想工作,减少改革阻力,并在科学规划的基础上指导工作有条不紊的展开。#p#分页标题#e#
(四)在科学规划下逐步推进。扭转县乡财政困境是一个系统工程,是各项改革和建设措施的综合体,这些措施针对的是不同层次的问题,有些是治标的,有些是治本的,有些解决的是共性问题,有些解决的是个性问题。在改革过程中,对这些举措的地位、作用和相互联系要有一个客观的认识。在改革中要科学规划,系统运作,分步推进,注重实效,不仅要求治标,而且要求治本,不仅要求解决局部问题,而且要求有利于整体矛盾的缓解。同时,要认识到整个问题的解决需要一个过程,需要在治本指导下有原则、有针对性地治标,在循序渐进的治标中逐步治本,不能幻想一蹴而就和单项突破,不能脱离实际盲目推进改革或为改革而改革,造成现有问题的反弹。
(五)既讲求科学性又讲求改革技巧。县乡财政改革是一项复杂而敏感的工作,其中会涉及到很多部门和个人的利益,会遇到这样那样的抵制和阻挠,这也是由此项改革的内容和性质决定的。因此,在改革推进过程中,要强调实践效果,讲求改革技巧,科学分析矛盾,找好改革的突破点和时机,掌握改革的主导权。不能认为改革方案正确就一定能得到所有人的有效贯彻,不会走样。要抛弃机会主义,做好各种准备,不能沽名钓誉,贪大求全。要排除杂念,坚定信心,通过扎扎实实的努力推进各项改革措施有效落实,收到实效。
三、县乡财政走出发展困境的对策
(一)科学调整县乡财政管理架构。由于我国存在地方行政层次过多和各级政府包揽过多的问题,所以,在经济不发达,财力不足的条件下,靠简单的“修补”措施一方面难于将财力在各级政府之间有效配置,同时也存在财力不足与行政机构开支庞大之间的尖锐矛盾,县乡财政的困境也就难以有效改观,所以迫切需要研究和探讨政府层次框架调整的新思路,从制度上为减轻社会负担、繁荣市场经济创造条件。
(二)进一步明确县乡财政职能。首先,要按照公共财政原则,将职能重点调整到增加基础设施建设和满足公共基本需要上来,结合不同的政府级次和不同的经济发展阶段的特点,对财政职能进行实事求是的界定和调整,以解决当前财政职能分布中普遍存在的“越位”、“缺位”问题。其次,要将各级政府承担的职能进行细化,以利于操作和考核。
(三)全面完善地方财政管理体制。1•推进地方分税制改革。按照财权、事权相统一的原则,合理界定地方各级收支范围。在地方事权调整方面,应以县级为重点完善的级次。在县与上一级政府划分职能时,公共物品供给职能应尽量下放到县,由其负责辖区内的事务,以利充分发挥县级政府处于基础性地位的有利条件。2•完善转移支付制度,加大转移支付力度。首先,要结合当前地方财政事权与财权搭配的失衡状况,在调整事权财权配置格局的基础上,加大对基层财政转移支付的力度,以满足地方基本公共物品供给需要。其次,要针对当前地方政府转移支付运作中存在的不足,以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移支付制度加以完善,用开列标准收支的“因素法”代替现存的“基数法”,选择适当的转移支付方式和办法并加以规范化、法制化。
(四)深化改革,规范财经秩序。1•大力精简财政供养人口,遏制和削减行政经费的扩张。要结合政府职能调整和机构改革,大力压缩财政供养人口,改变目前基层政府机构膨胀、人浮于事的局面,减轻财政负担。2•推行综合预算。按照财政统揽政府性收支的原则,在县乡两级把各项财政收入、各部门收取的各项行政事业性收费、各项管理费、自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入县乡综合预算管理范围,采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法,管好预算内外资金,解决“三权”归属问题。3•创新财政支出方式。在县级财政积极推行集中支付、政府采购、部门预算、零基预算、支出效益“成本考核”等项改革,全面规范财政分配秩序,提高财政支出效率。4•强化预算约束,实现依法理财。完善民主决策制度和程序,预算一旦通过,执行中不经人代会研究同意,不得随意开增支减收之口,增强预算刚性,维护预算法律效力。
(五)加强管理,缓解收支矛盾。1•强化收入管理。县乡政府和财税部门要全面掌握乡镇的税源情况,将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度,增加工作的主动性,逐步降低税收成本;建立财税部门联席会议制度,落实组织收入目标责任制,及时研究解决问题,确保财政收入全面完成和及时入库;建立税收征管网络和护税组织,防止收入流失。2•严格支出管理,确保重点支出。一方面在县级推行部门预算和零基预算,提高财政支出的规范性和科学性。另一方面,县乡财政支出,首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。当年新增财力首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账。其次是保证国家机关运转的最低需要。然后是创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。3•立足地方实际,明确财政投资范围,构建全新的地方财政投融资体制,实行民主决策,防止在推进工业化过程中形成新的地方政府欠账。此外,要转换乡镇目前的“以支定收”观念,实行“以收定支”。乡镇出现赤字与负债的一个重要原因是,有些领导喜好“以支定收”,经常突破经营性收入限制,造成赤字和债务,甚至肆意加重农民负担。一般来说,基层政府拥有的资源有限、回旋余地不大,因此更应该遵循谨慎财政原则。