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作者：王世强
随着我国经济发展，财政政策要在宏观上发挥更大作用，财政发展要以适应经济运行和体制运行变化的要求为目标，使财政发展与经济发展互相促进，协调发展。促进财政制度改革，必须客观了解财政发展的内涵，做到心中有数，掌控全局。财政发展变化的原因是政府职能转变、经济市场化的结果。这种变化是必然的、全面的，包括财政的性质、职能、管理、体制和财政与经济关系的变化。
在计划经济时期，政府掌管资源配置，是经济运行的主要手段。改革开放后，市场在资源配置中起主导作用，财政职能发生相应转变，在宏观上发挥间接调控作用。随着市场经济体制的建立，财政体制要作出相应相应调整，1994年的财税体制改革就是按照市场经济要求进行的体制改革。这次改革总体上是成功的，但在财政职能的重新界定上表现了两个不明确：一是财政支出的结构没有大的变化，经济建设与行政事业支出仍占相当大比重，公共事业发展支出增长仍然不足，新增财力在使用上的政策导向不够突出。财政运行还不能完全适应既有市场经济格局的要求，公共性不足、职能缺位、监督考评不够等问题仍然存在。二是财政干预经济的灵活性不够，手段较单一。
促进财政体制改革，必须全面认识和理解财政的积极性。财政是实施资源二次分配的部门，“取之于民，用之于民”，取得有序、有度，用得合理、有效，财政的作用才是积极的。财政各级性的发挥要靠财政职能、体制、管理、政策来保证，要通过改革的效果来评价。财政要在两个方面体现积极作用：一是对经济发展的协调和推动作用。财政的体制建设、税制设计要有利于激发企业的活力和经济增长；同时财政的支出安排又要有效地弥补市场机制的不足，有利于实现社会公平，提高公众的福利水平。财政职能不再是介入具体的生产经营活动，而是如何支持和推动市场内存机制的生成和发育，如何减少不必要的干预，使市场机制的运行更有效率。
市场环境好了，企业的经营效益就会提高，企业竞争力的强弱才能获得公平的回应。二是对整个经济体制转轨的适应和推动作用。改革的不同阶段，财政积极性的表现也是不同的。在社会主义市场经济体制建立前，财政改革的目标是通过转变旧体制，强化市场因素，实现价格的市场化，促进商品交换关系的形成，使市场化逐步形成机制。在市场机制起主导作用的形势下，财政改革体现在两个方面：一要考虑如何适应市场机制的要求，弥补市场配置的缺陷和不足，完善对公共资源的配置，使市场机制和整个经济制度的效率得以发挥；另一方面财政要继续承担和支付一部分转轨成本和一些矛盾。如国有企业产权改革、社会保障体系的建立、“三农”问题、政府职能转换与行政体制改革，是制约市场经济体制健全与完善、实现全面小康的主要问题，财政要为这些问题的解决发挥积极作用，所以财政制度改革要服从大局。
分税制运行以来，财政政策、管理手段都取得了创新，如部门预算改革、国库集中收付、政府采购制度、收支两条线等，但整体推进力度和速度都不够，影响了财政积极性的发挥和财政体制承载政策实施的能力。改革是循序渐进的过程，在以前的基础上下一步改革的内容应从以下方面入手：一是税制改革，增值税从生产型向消费型的转变，使实际税负调整到一个有利于企业发展的水平。二是继续推进农村税费改革，通过对农民减负，改革农村的政权管理体制，延伸到农村基础设施建设、医疗保障、教育等公共财政项目。三是进一步建设社会保障制度，打破体制性矛盾对消费增长的制约。四是改革出口退税制度，确定合理的退税率和中央地方的分担比例。
要以发展的眼光看待财政制度改革。改革是不断完善、不断深化的过程，具有一定的历史继承性。财政体制改革要适应经济运行的发展。市场经济的深化影响着政府职能的范围和基本取向，政府与市场的关系决定着政府对于财政的基本要求，财政职能的定位进一步决定着各级财政的基本财权、事权关系和与之适应的管理体制。问题在改革中发生，要在发展中解决。要以发展的眼光看待改革问题。改革在总体上是有序的、渐进的；保持经济增长和财政收入增长是深化财政改革的前提；积极财政政策的运行取决于经济运行的状况；解决总是的关键还是要靠经济发民用体制改革，与时俱进是正确评价改革成效的方法。
深化改革，实现积极财政。1998-2002年国债投资对GDP的直接贡献分别达到19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%。这种直接产出特征的政策结果是与当初实施积极财政政策的初衷有很大出入的。财政债务风险变得突出，这种发展趋势对于经济、财政来讲，不是良性关系。在现有经济体制下，积极财政不是对经济增长的直接贡献和等待一个成熟的市场体制后再去调控，而是如何使财政在促进市场机制健全与完善方面发挥积极作用。市场机制不断完善、经济自主运行能力不断增强，经济增长也可持续。在这一过程中，财政的调控作用更加突出。因此我国的财政政策应以深化体制改革带动各项具体政策的实施，通过各项改革不断促进市场机制完善的过程。
改革的主要内容是税制，核心是为企业生产经营创造一个更加公平、宽松和富于激励的竞争环境，这本身就是完善市场机制的重要方面。近期的着眼点主要是三个方面：一是实现增值税从生产型向消费型的转变，鼓励企业进行技术改造和设备更新。二是实现内外资企业所得税的并轨，适当调低税率，降低总体税负。这一改革的核心是公平问题，包括内外资企业之间、国有企业与非国有企业之间的公平竞争，实际上意味着对改革开放以来长期实行的以税收优惠和不平等鼓励外资、鼓励非公有经济发展思路的调整。在公平的前提下适当降低总体税负，使各类企业可以在同一条件下展开竞争，更多地按市场规则培植自己的竞争力，挖掘自己的潜力。三是改革出口退税政策，适当降低退税率，实行中央与地方财政共同负担的政策。
这些以税制为主的改革都着眼于市场环境建设、着眼于企业行为的规范供给质量和效率的提升，因此一旦体制改革的效益发挥出来，企业产出的增长也就可以逐步替代现在直接的政府投资的拉动。这将同时意味着积极财政的一个重大转变，即以制度性激励逐步替代了实施时间过长而又难以退出的国债扩张政策。经济增长由短期政策支撑又逐渐转移到依靠改革贡献的长效支持上来，转到依靠市场机制完善所带来的效率上来。长期改革的内容主要着眼于需求方面，通过消化转轨成本、缩小过大的各种差距，逐步提高公平的程度，缓解结构性矛盾对需求的制约，更好的发挥需求对经济发展的持续推动作用。#p#分页标题#e#
财政改革的另一个重要方面是改善城市低收入群体的生活水平。财政改革可以发挥的作用主要体现在三个方面：一是配合社会保障体制的改革，完善对下岗失业人员的社会保障，提高保障与救助的水平，逐步改变低收入群体对未来支出的不良预期；二是出台有利于直接提高低收入群体收入水平的政策，使其收入能有一个明显的增长，以增强其消费倾向；三是配合国有企业改革、投融资体制改革，支持民营经济发展，更多吸纳就业、缓解社会矛盾。长期改革效果的发挥需要有一个过程，尤其是对经济发展和市场机制完善方面，另外改革的阻力和震动也相对要大一些。在这一过程中，很大程度上就需要短期改革发挥直接效益，推动经济增长，提供一个较为宽松的环境。包括目前增发国债进行投资拉动的政策，也要在一段时间内保持连续性，以利于积极财政的平稳转型和改革、发展的稳步推进。
