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本文作者：楼世洲 李卓颖 单位：浙江师范大学非洲教育研究中心 浙江师范大学教师教育学院
随着经济全球化的发展，撒哈拉以南非洲地区各国认识到发展教育是从根本上摆脱贫困的最关键途径，因此各国政府在国际社会的支持下积极投资教育，促进该地区的教育发展。长期以来，这一地区教育发展的重点是小学教育和高等教育。这是因为以普及小学教育为主体的义务教育政策体现了教育的公平性，[1]而发展高等教育是为了培养高素质的人力资源，促进经济和社会的发展。中等教育由于受到经济、社会和自然条件的限制，发展处于尴尬境地，并已经严重影响了非洲的全民教育目标与“非洲千年发展计划”的进程。
一、撒哈拉以南非洲地区中等教育的现状分析
撒哈拉以南非洲国家中等教育的发展状况可依据两个指标考察：一是中等教育的在校人数；二是中等教育的毛入学率。1970年，撒哈拉以南非洲国家的中等教育毛入学率仅为10%，而较发达国家和转型国家分别接近80%和60%。截止到1995年，撒哈拉以南非洲国家的中等教育毛入学率达到了25%，而较发达国家在1993年就达到了100%。20世纪90年代国际组织的相关教育报告显示，撒哈拉以南非洲的普通中学数量，1970年为88所，1997年增长到95所，增长速度相当缓慢。进入21世纪后，中等教育在撒哈拉以南非洲国家教育体系中仍然是最为薄弱的，成为制约该地区教育整体发展的“瓶颈”，表现在以下三个方面。
一是中等教育的入学率普遍较低。虽然在1998年～2003年期间，这个地区的中等教育入学率增长速度快于世界其他地区，但2004年的中等教育毛入学率仍然不到30%。2008年，世界中等教育平均入学率为67.0%，[3]而撒哈拉以南非洲国家的初级中学的平均入学率约为32%。虽然博茨瓦纳、佛得角、毛里求斯、纳米比亚、塞舌尔和南非的初中入学率达到了80%，而布隆迪、布基纳法索、中非共和国、尼日尔、卢旺达等国的入学率还不到20%。[4]
二是中等教育发展滞后。这不仅体现在中等教育覆盖率过低，也体现在中等教育入学机会不均等。根据世界银行的统计数据，目前全世界估计失学儿童人数约在9，300万左右，其中80%生活在撒哈拉以南非洲和南亚国家和地区。世界银行2007年在科特迪瓦的调查数据显示，该地区城市和农村地区的入学率相差30%，农村中只有约10%~30%的儿童进入中学学习。此外，由于撒哈拉以南地区社会、文化传统及家庭经济负担等原因，其中学阶段性别差异非常明显。据世界发展指标数据库统计，1999年，撒哈拉以南非洲女性的中等教育入学率为23.9%，而其他发展中国家为53.9%。2005年，该区域内初中阶段的性别平等指数为0.84，高中阶段是0.89。在贝宁、科特迪瓦、埃塞俄比亚、几内亚、马里和多哥，新生中女生的比例不到40%。[10]此外，女孩辍学率也比较高。如马拉维中学女童的辍学率是16%，而男孩为10%。贝宁、布基纳法索、几内亚、尼日尔、莫桑比克和马达加斯加，只有不到15%女孩完成小学学业，而她们中只有小部分能进入中学接受教育。[5]
三是中学教育质量不高，课程相关性差，师资不足。长期以来，撒哈拉以南非洲中等教育的课程是按照法国和英国的中等教育课程结构和考试制度设计的。虽然20世纪80年代以来，撒哈拉以南非洲许多国家已尝试对中等教育进行改革，但由于各种因素的影响，改革成效不明显。以留学欧美为主导的课程标准没有得到根本改变，许多非洲英语国家的中学教育课程仍然按照英国剑桥大学制定的考试标准来设置。撒哈拉以南地区的中学师资相当缺乏，学生的增长速度远远高于教师的增长速度。例如，1996年~2000年和2000年~2004年学生人数分别增长了6.6%和7.5%，而同期教师则分别增长了5.3%和4.6%。[6]2007年，中等教育中学生与教师的人数比例达到45∶1。
二、撒哈拉以南非洲地区中等教育的改革措施
2000年，在联合国教科文组织和非洲的倡议下，世界银行制定了“世界银行撒哈拉以南非洲国家中等教育发展计划”（SEIA），世界银行和一些国际捐助机构为非洲国家提供了SEIA专项融资项目，开始为撒哈拉以南非洲国家中等教育发展和改革提供援助。2002年，世界银行与联合国教科文组织共同合作在毛里求斯召开了一个题为“非洲中等教育：复兴策略”的研讨会，分析了21世纪初非洲的中等教育系统中所存在的问题，确定了深化中等教育改革的路线图、改革重点和合作机制。世界银行与非洲联盟等机构成立了“非洲中等教育（SEIA）研究中心”，并于2003年、2004年和2007年分别在乌干达的坎帕拉、塞内加尔的达喀尔和加纳的阿克拉召开了3次地区性研讨会。[7]会议制定了《非洲“二•十”行动计划（2006~2015）》的第一个非洲“十年教育行动计划”，在该计划中提出了中等教育发展和改革的四项具体目标：提高中等教育阶段的毛入学率，充分实现受教育机会的性别平等，改革中等教育的课程计划和提高教师的质量和数量。会议认为，改革中最关键的是必须建立与非洲经济、社会和文化相适应的中等教育体系，培养具有一定生产技能的毕业生，以满足当地劳动力市场的要求，从而促进非洲经济的可持续增长，提高非洲的竞争力。为此，世界银行的SEIA计划重点扶持撒哈拉以南非洲地区建立中等教育机构、配置教育设施和培训师资，同时提供知识援助和技术援助。
1.以政府为主导，以国际援助项目为依托，加大中等教育的投入，努力扩大中等教育的规模。撒哈拉以南非洲地区为了解决中等教育发展的办学经费，在世界银行项目实施过程中建立了一个由政府主导的中等教育发展财政投入机制，并通过各种渠道增加教育投入，如建立国内和国际、公共和私人的发展基金，利用一切可利用的资源发展中等教育。如2009年，世界银行执行董事会批准了9，500万美元的尼日利亚中学教育项目。这项以提高国家公立初中和高中教育质量的40年期限（包含10年宽限期）的长期专项信贷，目标是支持637所公立学校的建设，将惠及50万中学生和7，000名以上的教师和学校行政人员。[8]2008年，肯尼亚政府斥资4，200万美元推出免费中等教育的新政；2010年1月，肯尼亚政府又宣布，将为中小学免费教育追加约合1.46亿美元的资金。近年来，撒哈拉以南非洲各国普遍加大了对中等教育的财政投入，逐步提高中等教育在公共教育预算中的比重。2006年的数据显示，撒哈拉以南非洲国家中等教育中学生的公共成本平均是小学教育的3至4倍。同时，各国对教育预算中的支出项目进行改革，增加了非工资项目的比重，特别是教科书和教学材料的支出，为中学生提供免费午餐和住宿，为贫困学生和优秀学生提供助学金和奖学金。#p#分页标题#e#
2.逐步扩大义务教育的年限，将初级中等教育纳入义务教育的范畴，逐步实现免费。目前有安哥拉、厄立特里亚、加蓬、马里、莫桑比克等9国对中等教育的初级阶段实行义务教育；布基纳法索、科摩罗、尼日尔、南非等6个国家对中等教育的初级阶段实行部分义务教育。尽管免费中等教育已经推广，但由于家庭及地域的限制，目前该地区大约只有47%的小学毕业生选择继续升入中学接受4年的中等教育。2008年的统计数据显示，撒哈拉以南非洲国家中，只有一半以上的国家小学完成率达到63.9%，而这些小学毕业生中只有70%的学生选择进入中学阶段学习。为了实现基础教育发展目标，一些国家通过运用社区资源建立社区私立学校，开展非正规教育，招收辍学儿童、难民儿童及赤贫流浪儿童，改善中等教育贫困适龄儿童的入学率问题。如，肯尼亚通过其自发的基层社区计划中的中等教育学校提高中等教育的入学率；布隆迪、津巴布韦、多哥等国家采取了由政府领导，民间机构参与的社区教育方式。[9]
3.以质量为核心改革课程设置、考试体系和师资状况。课程改革是撒哈拉以南非洲中学教育转型的一个重要组成部分。因为过去的许多课程没有考虑学校和教师的教育教学实际或陈旧过时，已成为导致较高的留级率和辍学率的重要原因。撒哈拉以南非洲国家在新的中等教育课程改革中，主要针对课程的实用性、本土化，制定出了符合该地区社会结构和经济发展的课程体系。为实现中等教育的扩大化和多样化，博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚和南非都已经开始了中等教育课程和考试制度的重大改革。埃塞俄比亚、肯尼亚、塞内加尔、坦桑尼亚和乌干达已实施了几个阶段的中学课程改革。课程改革的总体目标是实现中学教育从“精英教育”转变为全面的“质量提升”。具体的改革内容有：增强课程内容的相关性，使学生学习的知识和技能适应变化的经济和社会环境；在普通高中或职业学校采用为职业做准备的特定职业教育培训模式来加强课程与工作领域的联系；将科学和技术以及信息和通信技术（ICT）纳入课程，改善信息与通信技术能力的教学质量；改革考试和评价体系，对学生的学习状况进行定期的国家评估；各国积极参加国际性或地区性评估等。[10]在中等教育师资队伍建设方面，主要是通过完善教师制度、制定教师薪酬标准来吸引大专院校的优秀毕业生从事教师职业，此外还加强了中学教师培训力度，其目的在于提高中等教育教师的数量和质量。联合国教科文组织针对在撒哈拉以南非洲的45个国家中26个面临严峻的教师缺口的国家，在2006年实施了《撒哈拉以南地区非洲教师培训行动》（TTISSA），旨在将教师教育同国家的基础教育发展目标相结合，推动其中等教育改革和发展，这项行动在很大程度上改善了撒哈拉以南非洲国家的中等教育师资状况。
4.进行中等教育管理体制的改革，通过地方分权来加强学校管理与经营。这主要是通过改革改变高度集权化的中央管理体制。一是将教师的聘用、奖惩和解雇，课程设置和教学时间安排，经费使用和学费标准等管理权限下放到学校，地方政府与社区可以按照国家的指导方针实施问责制。二是放宽对私立学校和培训机构的限制，如为就读私立学校的中学生提供免费教科书、学费教育?和奖学金等。通过政府与非政府之间、国家与地方之间建构合理的合作关系，有效发挥各自的作用，扩大私人对教育的捐赠和投资。在私立学校还允许私营机构贷款给学生，引导公共和私人基金投资于技术和职业教育与培训。[11]
三、撒哈拉以南非洲地区中等教育改革的困境
总体来说，撒哈拉以南非洲国家对中等教育的改革是积极的，取得了一定的成效，中等教育的入学率得到了普遍提高。但从中等教育体制改革的总体进程分析，这一改革面临着诸多的困难和挑战。
首先，政府的教育经费严重不足，教育资金来源单一。改变单一的经费来源，增加教育投入是撒哈拉以南非洲中等教育改革和发展的首要目标，同时也是最难以达成的目标。一是由于该地区整体经济状况下滑并长期处于低水平状态。虽然根据国际货币基金组织的报告———《非洲撒哈拉以南地区经济展望：2010》，该地区2010年的综合经济增长率可望达到5%，2011年增长率有望进一步攀升至5.5%，但这种增长还难以在短期内解决整个地区的教育资金不足的问题。由于政府不能调动足够的财政资源来实现教育发展目标，所以在教育资源的投入上仍然主要依赖于国际社会的教育援助。二是缺乏相关经济政策，难以带动金融机构对教育等公共事业进行投资。根据世界银行的统计报告，撒哈拉以南非洲地区只有不到20%的银行对普通和职业中等教育进行投资。三是中等教育经费主要依靠政府拨款，对政府有很强的依赖性，自身发展的空间很小。目前中等教育的社会捐助资金很少，虽然政府也尝试鼓励私人资本投资中等教育，但由于国家教育政策的实施力度与中等教育的回报率不易见效等问题，私人部门和企业很少投资中等教育，大多将资金投资到教育回报快的高等教育。[12]
其次，教育改革和发展的政策与战略的制定不合理，实施力度不够，政府缺乏监管。政策顺利实施的前提在于政策本身要科学合理，该地区中等教育发展和改革的政策没有取得较为明显的效果，原因之一是政策制定者脱离了国家的经济基础和教育体制的实际条件，所制定的改革政策没有充分考虑公共资源和私人资源的有效利用，没有同时实施相应的财政金融体制改革。政策要发挥预期效果，有效实施是关键。政策执行不到位使撒哈拉以南非洲中等教育的改革难以奏效。比如，教育发展资金的投入和分配政策不完善、地方政府对教育投入的责任不明确、政府缺乏相应的监督机制来管理所分配资金的使用，这导致教育资金使用不合理和贪腐浪费现象产生。又如，大多数国家中学生的缀学率和留级率都非常高，10％以上的中学生至少留级一次，一些学生还留级两次以上，许多学校就利用这些学生重复统计生源数量以获得教育经费。由于缺少监督和实施有效的补偿机制，这种严重的资源浪费问题长期得不到解决。
再次，缺乏对中等教育地位的正确认识，强调短时间内的经济回报。非洲国家基础教育政策的出发点是开发人力资源，促进经济的发展，但在中等教育的政策抉择上，对是优先发展职业教育还是普通教育，出现了发展定位的模糊。从国际经验看，优先发展中等教育阶段的职业教育可以更好地促进经济的发展，但在该地区却没有产生这种效应。1992年，曼昆、罗默和韦尔的研究表明，在撒哈拉以南非洲中等教育中，普通教育的私人收益普遍高于职业和技术教育。导致这一结果的根本原因是职业技术教育的质量问题。世界银行2006年对埃塞俄比亚的研究报告认为，大多数职业学校毕业的年轻人由于缺乏相关技能和经验，在开始工作时往往只能从事低生产率的工作。[13]#p#分页标题#e#
从长期的发展看，非洲国家的中等教育应该优先发展职业和技术教育。世界银行2006年通过对莫桑比克的分析发现，接受过技术和职业教育与培训的毕业生比接受过普通中等教育的毕业生的工资高40%左右。联合国教科文组织2005年非洲地区教育研究报告指出，塞内加尔的技术教育回报率也比普通中等教育高出20%左右。在撒哈拉以南非洲的中等教育发展计划中，必须坚持以职业和技术教育为导向，才能实现教育的可持续发展。撒哈拉以南非洲的中等教育处于改革与发展的十字路口，需要进一步建立适合经济和社会发展环境的发展战略，通过教育体制和机制的改革，实现教育的可持续发展。
