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本文作者：严仲连 何静 单位：东北师范大学教育学部
在国民教育体系中，幼儿教育的地位是不牢固的，尽管从理论上讲，幼儿教育是国民教育系列中的一员，事实上却遭到了许多歧视，如，从中央和地方政策来看，关于幼儿园的相关规定一直是以“加括号”的方式进行的（多数附属于中小学之后），在人事编制系统中也缺乏独立的幼儿园教师编制。这种全国性政策使幼儿园教师的阶层身份不断边缘化。从地方政策来看，幼儿园教师阶层身份的不稳定性更加明显，阶层内分化与阶层间差异都相当突出。在一些地方，幼儿园教师的人事编制实行的是自然收缩的办法，在编教师退休一名，编制就减少一个，致使在编幼儿园教师越来越少［1］。与作为“公家人”的教师不同，绝大多数的幼儿园教师没有身份保障，他们大多在体制外生存，是一群特殊的“打工者”。幼儿教育在国民教育中的地位以及幼儿教师的地位影响到了学前教育的发展。这构成了目前学前教育政策的又一现实背景。我国国民经济的持续发展这为人民生活水平的提高提供了可能，同时也为教育发展提供了物质基础。自改革开放以来，我国国民经济的高速发展使我国综合国力不断增强，人民生活水平逐渐提高，特别是“十一五”时期，我国国民经济总体发展良好，综合国力大幅提升，2010年国内生产总值达到39．8万亿元，跃居世界第二位，国家财政收入达到8．3万亿元［2］。经济的持续发展为国家重视学前教育提供了可能。
农村学前教育政策的实施现状
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布并实施以来，农村学前教育与过去相比，受到了更多的重视。由于历史或现实原因，部分地方在执行国家学前教育政策过程中还是碰到了一些阻力，有的地方在执行学前教育政策时表现消极。
根据《中国教育统计年鉴》（2009—2010）［3］提供的数据，农村学前教育在2010年有很大变化，主要表现在幼儿教师数量、幼儿园在园幼儿数以及生均面积等方面。在2010年，我国新增加幼儿园12211所。其中农村增加了5222所；县镇增加了4640所，城市增加了2349所。同年，新增幼儿教师278545人，其中县镇新增教师105684人，城市新增教师94458人，农村新增教师数78403人，县镇幼儿园增加教师数相对较多。新增幼儿数3188554人，其中，城市新增832532人，县镇新增1475712人，农村新增880310人，可见，增加的人数大部分集中在县镇幼儿园。在幼儿园生均教学及辅助用房面积方面，县镇幼儿园和农村幼儿园（2010年）均有增加，县镇幼儿园平均每名儿童增加了0．068平，而农村幼儿园平均每名幼儿增加了0．136平。
虽然与其他行业相比，农村幼儿教师的收入还是相对低下，但整体上还是有些变化。由于国家对学前教育的重视，各地对学前教育的财政投入普遍增加，一些地方还增加了农村幼儿教师的正式编制。特别是学前教育在国民教育体系中的地位的确认，幼儿教师的职业认同感整体增加，使得农村幼儿教师对职业前景的看法从悲观转向积极。
经济条件相对发达并且重视幼儿教育的地方，还把幼儿教育的质量放在了突出的位置。山东、浙江、江苏、广东等省市还把幼儿园质量放在议事日程。如山东省根据本省的经济情况，制定了包括园舍、师资、场地等因素在内的农村幼儿园办园标准。各地根据幼儿教师素质状况，开展了有针对性的培训，如园长提高班、骨干教师培训班等，涉及管理、技能和专业培训等各个方面。4．管理体系重新恢复与完善受市场经济以及精简干部队伍宏观政策等因素的影响，除北京、天津等少数城市以外，大多数县级教育部门的幼儿教育专干一度在各地教委中没有了编制。这种状况近年来有了很大的改观，许多地方教育部门重新恢复并完善了幼儿园教育的管理机构，使一度销声匿迹的幼儿（学前）专干重新出现在当地政府管理部门之列。
教师素质相对不高，缺少相关的专业知识与技能。一些长期从事中小学教育的教师，在学校布局调整后，直接从事学前教育，明显出现不适应的情况，如过于重视知识、技能与纪律问题，忽视儿童的游戏，忽视儿童的兴趣。部分地方存在幼儿教师年龄老化，或者学历不达标的问题。转岗的教师年龄大，刚参加幼儿教育的一些教师没有受过专门的训练，一些老师是初中或高中毕业。一项农村幼儿园教师的调查涉及湖北8县，调查数据显示，8县幼儿教师总数4617人，合格学历教师2289人，教师的合格率为46．5％①。
由于管理制度的不健全，农村学前教育还存在着一些漏洞，特别是农村学前教育的安全问题，应是农村学前教育最大的问题，如房屋安全、车辆安全、卫生条件等。在调查中我们发现，许多幼儿园基本是借助家庭用房开设，普遍存在光线不足，儿童桌椅不标准的问题。由于以家庭用房作为办园（校）场地，普遍还存在活动场地不足、设备简陋的问题。有的房屋还存在一定的安全隐患。一些农村幼儿园由于生源分散，有的还配备了幼儿园的校车，但对校车的管理在农村基本处于真空地带。超载与废旧车辆充当校车情况时有发生，这与当地校车管理的不到位有关。
针对一些偏远地方的农村儿童，一些志愿者采用了非正式的游戏小组，企图带给这些地方的儿童一些欢乐，由于资源有限，推广普及的程度也是极其有限。在一些偏远山村，特别是人口密度小的地方，由于交通因素的影响，在当地方义务教育还面临较大困难的情况下，家长在学前教育方面的需求、意识都有待于开发，当地社会对学前教育的态度也相对保守。因此，在这些地方发展科学的学前教育会遭遇更大的阻力。流动人口比较大的地方，也面临相似的问题。自国务院相关政策颁布以来，我们看到了广大农村地区学前教育发生的可喜变化，同时也看到一些地方政府部门在发展农村学前教育问题上的消极表现。
政府的责任在一定程度上体现为对公办园的支持以及对无证园的监管。由于上世纪90年代末，幼儿园转制风气的影响，民办园发展程度很快。在2010年，农村教育部门在农村办的幼儿园数是16142所，虽然比2009年（14741所）有进步，但远不及农村民办幼儿园数（45312所）。一项涉及湖北8县市的调查显示，所调查的8县市共有幼儿园704所，其中民办幼儿园477所，占到了67．76％；某县全县幼儿园87所，民办园数85所，占到了总园数的97．7％。所调查的8县市幼儿园中，无证幼儿园292所，占到了8县市幼儿园总数的41．47％②。这种现象比较普遍。在G市（县级市），虽然有几所名义的公办园，但政府的责任也不太到位。以一所资格最老的幼儿园为例，该园的办园经费从数字上也呈上升态势。1992年132200元，1997年264900元，2002年770000元，2006年突破百万元大关达到1180000元，2007年顺势达到了1690000元，2011年接近200万元（1980000元）。这些节节升高的数字中，政府基本上没有投入一分钱，全部来自幼儿缴纳的学费。也就是说，原本应该由政府承担的成本全由家长承担，政府的责任不到位。#p#分页标题#e#
民办幼儿园与公立幼儿园之间的竞争是不可回避的现实。国家在发展公立幼儿园时，农村民办幼儿园面临很大的压力。其中的原因有两点：一是民办幼儿园自身的办园条件、办园水平存在一定的局限，有些民办园甚至还达不到应有的办园要求；二是生源竞争，特别是政府投资的幼儿园，在收费上的优势，让民办园处于不利竞争地位。在发展农村公立幼儿园时，对农村民办幼儿园的管理也是各地政府需要直接面对的现实问题。有些地方原本规划了有关发展公立幼儿园的计划，却迟迟未见实施，究其原因，当地民办幼儿园探听到风声以后，通过静坐、抗议等行为对政府进行施压，当地政府最后搁置了公办幼儿园计划。另外，在幼儿园安全方面的常规检查中，由地方政府的相关部门面对一些基本设施不达标的幼儿园却无能为力。这也是一些农村幼儿园安全隐患长期存在的客观原因。
一些幼儿教师的地位不高。特别是附属小学的幼儿园，或者在业务上挂靠小学的幼儿园，往往受到歧视。如学校领导总喜欢安排身体不好的、年龄大的或者认为业务素质不高的教师从事学前班或幼儿园工作。对有心从事学前教育的教师，领导甚至“好心”劝离。教师的工资低下，普遍月收入500—800元，甚至还有约15％的教师月收入不足500元。当地酒店、超市服务员、工厂流水线上的工人最低工资（800元）。即便是工资低，有些农村教师还无法每月按时拿到报酬，部分农村幼儿园存在拖欠工资的现象［4］。一些地方的领导对学前教育缺乏应有的认识，有的甚至还停留在过去的层面，他们认为学前教育可有可无，或者认为幼儿教育是任何人都可以从事的工作，没有必要一定要上幼儿园。加上相关利益群体（如民办幼儿园）的影响，一些原本规划好的农村学前教育发展方案不能得到落实，极大地阻碍了农村学前教育事业的发展。
提高农村学前教育政策实施效率的对策
我国目前相关农村学前教育政策的制定是“与我国目前的现实需求相联系的，反映的是社会领域有争议的、而且是政府有能力解决的公共教育问题”［5］。学前教育政策的执行需要根据政策执行的相关要求，同时还要考虑到农村学前教育的特殊要求与农村教育的特殊背景。
政策执行的每一个环节，需要相应的执行手段［6］。如，行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段。完善的政策执行手段是保证农村学前教育执行的必要条件。在一些农村地区，法制观念相对缺乏，农村家长对学前教育知识也相对不多，普遍对农村学前教育政策关注程度不够，有时还存在一些误解，这势必会影响到农村学前教育政策的执行。我们在部分农村地区调查时发现，农村学前教育政策执行过程较多依赖行政手段与经济手段，如行政命令与罚款比较常见，法律手段与思想教育手段相对不够，导致部分地区学前教育政策执行不到位，甚至是敌对情绪的产生。
在农村学前教育政策执行过程中，当地政府的政策执行人员与学前教育政策的相关利益者有着千丝万缕的联系。面对来自周围生活的诱惑与压力特别多，这对政策执行从中央到地方的素质挑战程度也相对较大，特别是政策执行人员的品德素质与能力素质。如果政策执行人员品质素质不合格，不能树立主人翁的责任感，那么来自现实生活中的种种突发事件都可能成为阻碍农村学前教育政策执行的因素。当然，政策执行人员应有一定的综合能力，如随机应变能力、组织管理能力、人际交往能力、社会活动能力、开拓创新能力、独立思考能力、时间管理能力、语言表达能力、文字表达能力等［7］288。只有综合能力较强的人员才有可能在复杂多变的环境下完成执行任务要求。从目前情况来看，要求政策执行的某个个体拥有全方位的能力可能相对较小。但是可以让执行队伍人员素质与能力互补。从目前情况来看，政策执行过程中还是缺少相关的人员，如法律与学前专业人员相对不够。有时还缺少沟通方面的人员，导致政策宣传不畅。
政策的执行除了相关的政策执行人员外，还应该有一定的政策资源。我国农村学前教育政策的执行需要一定的政策资源作为保障。首先是一定的经费资源，以此保障农村学前教育政策的顺利执行。其次是一定的人力资源，但目前人力资源的人员配备不够，缺少专业人员。在这个问题上，地方教委应该完善相关的政府机构，如学前教育专干，使政策的宣传、实施有落实的可能。第三，相关的信息资源。缺少对相关信息的分析与综合，既没有相关的信息搜集，更不可能存在对信息的分析与处理。第四，相关的权威资源。权威资源应该是处理学前教育相关事件时急需的资源，由于各种因素，相关部门很少有共同联合行动的发生。特别是在取缔不合法学前教育机构，促进学前教育正常化过程中，需要合理合法应用权威资源。这需要从宏观上加强各部门之间的联系。
由于农村地区学前教育政策环境相对复杂，法律意识与相关专业知识相对薄弱，在这些地区执行农村学前教育政策无疑会遭遇许多挑战，特别是在发展公立园时，要妥善处理好与民办园的关系，使这一过程成为引导民办园不断提升办园水平的机会，最终引导农村地区办园水平的整体提高。部分地区的农村学前教育政策执行受阻，表面看来是既得利益群体的阻碍，即没有处理好既得利益群体的关系，这应该是现行政策存在的空间太大，让政策执行者无从着手。因此，政策执行者应该以发展农村学前教育，提高农村学前教育办园质量为宗旨，灵活实施农村地区学前教育发展政策。
在部分地区，由于学前教育管理机制的不完善，造成农村学前教育政策执行过程中缺少具体的、切实的监督检查计划和措施，这为个别执行人员钻空子提供了可能；加之，现行的信息反馈机制不通畅，上级对下层的执行情况不能及时准确把握，并且对不能认真履行职责、完成任务或有其他问题的执行者处理不严，使监督检查失去了权威性和严肃性。这些因素客观上极易造成农村学前教育政策在管理上的失控。因此，健全政策执行的监督系统，把政策执行过程作为监督检查的重要内容，建立相关部门间的信息沟通和监督体制，并与奖惩制度相结合［7］333－335，促进执行人员岗位责任意识。
