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本文作者：夏双辉 单位：西南大学教育学部
在世界各国日益强调教育公平的国际背景下，我国学前教育的公平问题却日益凸显，主要表现在两方面：一方面，政府对学前教育的投入主要用于公立幼儿园，而对于私立幼儿园和民办园投入很少或根本没有财政投入，学前教育的财政投入存在园际间的不公平；另一方面，由于政府忽视对学前教育的投入,使学前教育的学费高涨，广大低收入家庭和农村落后地区居民难以承担高昂的学费，他们的子女享受不到优质的学前教育，而高收入家庭和部分城市居民的幼儿却可以得到优质的学前教育，学前教育入学机会存在地域和经济状况的不平等。此外，我国政府在四个教育阶段的财政投入中，学前教育经费不到教育总经费的2%,[4]经费的不足严重影响了学前教育的均衡发展。因此，为了实现我国学前教育的公平，政府必须加大对学前教育的投入，降低学前教育的收费标准。
我国学前教育成本分担存在的主要问题
在我国学前教育快速发展的背景下，高昂的学前教育收费成为阻碍我国幼儿教育快速发展的重要原因，国家行政学院副研究员宋功德指出“上幼儿园比上大学还贵”，这是一件非常不正常的事情。[5]西方人力资本理论认为，在其他条件不变的情况下，个人教育需求与教育价格成反比，价格高则需求受到抑制，价格低则需求膨胀。[6]1996－2004年学前教育收费和居民收入的关系显示，我国学前教育平均学费水平1999年超过农村居民的人均纯收入，2002年达到农村居民人均纯收入的170％，占城镇居民人均可支配收入的55％。[7]高昂的学费不仅加重了幼儿家庭的经济负担，而且从长远看抑制了我国学前教育的发展。
国家财政支持幼儿教育的发展已经成为一种世界性趋势，一些欧洲国家采用国家财政投入支持免费的幼儿教育，另一些国家则采用国家支付和家庭补偿的方法，父母支付的费用一般不超过幼儿教育成本的30%。[8]为了明确各方的支出比例，有些国家制定相应的法规加以保障，如挪威政府规定公办幼儿园成本分担的比例为州政府补助36.2%，地方政府补助27.9%，父母付费和其他资金来源占35.9%；规定私立托幼教育成本分担比例为州政府补助39.3%，地方政府补助8.2%，父母付费和其他资金来源占52.5%。[9]此外，发达国家还加大了学前教育在公共教育经费中的比重，如2006年联合国教科文组织的《全球幼儿教育和保育报告》显示，大多数欧洲国家幼儿保育和教育经费占其教育总经费的比例已超过10%。[10]反观我国，近年来幼儿教育经费占公共教育经费的比例一直在1%左右。在如此少的教育经费下，要想实现普及学前教育和达到教育公平的目标显然是不可能的。
加大学前教育投入的经济学理论依据
所谓人力资本，是指人力保健、教育、培训等方面的花费，就其实体形态而言，是活的人体所拥有的体力、健康、经验、知识和技能及其他精神存量的总称。它可以在未来特定经济活动中给有关经济行为主体带来利润收益。人力资本的核心是提高人口质量，因此教育投资是人力资本投入的主要部分。[11]美国教育经济学家在分析学前教育人力资本的经济效益时指出，学前教育不仅能对幼儿及其家庭具有个体经济价值，而且同样具有社会经济价值。美国诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼于2000年在分析高瞻佩里中心、芝加哥亲子中心幼儿园等研究的基础上，对学前教育作为一种人力资本投入做了专门、深入的论述，[12-13]提出如下观点：在其他条件相同的情况下，在幼儿时期，对幼儿投入1美元所产生的效益比在幼儿期之后投入1美元所产生的经济效益要大得多，而且对年龄越小的幼儿投入越多，所获得的收益越大，教育投入的收益率与幼儿的年龄成反比。
美国教育经济学家做了大量关于学前教育投入经济效益的研究，其中最具代表性的是芝加哥亲子中心研究和高瞻佩里幼儿园研究。芝加哥亲子中心研究使用半实验设计的方式，从儿童福利花费、教育补救服务、司法费用和儿童终生的收入水平四个方面考察学前教育对贫困儿童的影响，[11]其成本收益分析表明：学前教育的收益远远超过投入，在考虑通货膨胀因素的情况下，对亲子中心每投入1美元，15～18年后所获得的收益是7.14美元，其中幼儿及其家庭获得的收益是3.29美元，社会获得的收益是3.85美元，并且社会收益全部来源于政府行政、司法开支的减少。[11]高瞻佩里幼儿园研究使用真实验设计的方式，从学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康状况五个维度考察了学前教育对贫困儿童的长期效果。[11]研究发现，通过对贫困幼儿学前教育的投入，为他们提供优质的学前教育，对他们成年后的学业成就、经济状况、犯罪率减少、家庭关系和健康状况均有积极影响。其成本收益分析显示：在考虑通货膨胀因素的情况下，对贫困幼儿1美元的学前教育投入在他们40岁时可获得17.07美元的回报，其中幼儿及其家庭获得的收益是4.17美元，社会获得的收益是12.9美元，并且社会收益的88%来源于犯罪率的降低。[11]以上研究证明，通过学前教育的投入，可以带来巨大的经济收益和社会效益，因此，要想促进我国学前教育的发展，提高我国的人口素质，进而提升我国的经济实力和国际竞争力，需要政府加大对学前教育事业的投入。
对我国学前教育财政投入的建议
政府应提高对学前教育重要性的认识，加大对学前教育的经费投入我国目前有1.3亿6岁以下儿童，占世界同龄儿童的1/5，但我国幼儿教育经费在GDP中所占的比重远远低于世界经济合作与发展组织（OECD）国家。据统计：2003年OECD国家幼儿教育支出占GDP的比重为0.1%～0.9%不等，而我国幼儿教育经费的投入仅占0.06%，远远低于OECD国家（见表1）。我国幼儿人均支出少得可怜。2003年统计数据显示：OECD国家幼儿教育支出人均1000～6000美元，而我国同年的幼儿教育人均支出仅238元。[14]同OECD国家相比，我国幼儿教育经费支出中家庭占的比重远高于绝大多数OECD国家。反观OECD国家，政府承担了绝大多数幼儿教育经费。有鉴于此，政府应加大在幼儿教育经费中的投入比重。
学前教育经费投入要建立中央、省、县三级财政拨款体制要保障学前教育经费能够得到落实，需建立中央、省级、县级三级政府的财政拨款体制。我国地域和经济发展具有不平衡性，决定了学前教育发展的不均衡，因此要促我国学前教育的均衡发展，需要建立以中央为主、地方为辅的财政拨款体制。实际上，这种以中央财政为主的学前教育财政投入模式在美国早已出现，2001年美国各级政府对0-5岁幼儿的保育和教育投入共为200-275亿美元，其中联邦政府大约承担了60%，州和地方政府共同承担了40%。[15]虽然各国的政治、经济体制和国情有所不同，但我们可以在借鉴美国经验的基础上，根据我国的具体情况，建立中央、省、县三级学前教育拨款体制。中央首先要对全国的学前教育经费投入有一个总体的预算，确定学前教育的最低投入标准；省级政府要在保证中央最低标准的基础上，适当增加对学前教育的投入，省级政府自身无法满足这一条件的，可以向中央申请拨款，由中央和省级政府共同承担；县级政府要在保证中央和省级拨款的最低标准上，适当增加对学前教育的投入，在自身财力无法满足的情况下，可以向中央和省级政府申请拨款，由中央、省级和县级政府共同承担。同时，为保证学前教育经费能在公开、透明的条件下得到充分的利用，要设立相应的申请拨款、审计和监督机构。#p#分页标题#e#
建立学前教育经费投入的法律保障机制为保障学前教育经费能得到落实，提升学前教育经费的使用效益，必须建立学前教育经费投入的保障机制。我国在学前教育立法方面虽然出台了《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要(试行)》等，但是这些法规主要是围绕规范幼儿园办园行为、办园体制改革和加强幼儿园教育指导方面的。对于学前教育事业发展中至关重要的经费投入问题，我国并没有出台明确的法律规定。美国早在20世纪80、90年代就制定了相关的法律，如80年代的《提前开始法》、《家庭援助法》,90年代的《儿童保育与发展固定拨款法》、《全美儿童保护法》等，对学前教育的经费投入有明确的规定。有鉴于此，我国须在学前教育事业中加强学前教育的立法，特别是学前教育经费立法。
学前教育财政投入要注重消除城乡、区域之间的差距，向经济落后的中西部地区实施财政性补偿投入为了保证学前教育的公平和学前教育的均衡发展，国家应加大对中西部经济落后地区的财政性补偿投入。据统计，2007年全国城镇学前3年毛入园率为55.6%，农村为35.6%，两者相差20个百分点，城乡差距比2006年增加了2.96个百分点，比2005年增加了3.81个百分点。中西部22个省（市、自治区）27284个乡镇中，半数左右没有乡镇中心幼儿园。[16]因此，为了促进我国学前教育的均衡发展，国家必须对经济落后的地区加大必要的财政性补偿，也只有这样，才能更好地体现教育的公平性。
