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作者：申素平 单位：北京师范大学
本文拟对近年来我国教育纠纷①的特点、成因及其救济机制的完善等问题做一分析
(一)数量增多，尤其是起诉至法院的纠纷大大增加改革开放以前，教育领域的纠纷虽然也存在，但数量并不算多，而且多以内部协商的途径解决。如今的情况则大为不同。我们可以经常从包括广播、电视、报刊在内的众多媒体中看到有关教育纠纷的报道，虽然人们对于纠纷仍然倾向于先在内部进行交涉，但更多的人们开始考虑到法院找个说法。这是中国近年来教育纠纷的一个最大的变化。
(二)内容日益复杂从我们收集到的有关资料②可以看出，当今教育纠纷的主要内容集中在以下方面:
首先是学校与政府(尤其是与教育行政主管部门)之间的纠纷。这是市场经济体制条件下的一类新型纠纷。在传统体制下二者虽然也有一些矛盾，但那时学校是教育行政部门的一个隶属单位，没有自己的独立地位，它必须服从教育行政部门的命令和指导，二者之间是一种行政隶属关系，因而它们之间的矛盾只是行政内部的事情，似乎还称不上是纠纷。而经过一系列的教育体制改革，我国1995年的《教育法》已经明确规定，学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。而1998年的《高等教育法》则再次规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格。因而学校的法律地位已经发生了巨大的变化，学校成为独立于教育行政部门的具有法人资格的教育主体，它与政府之间的关系也由原来的行政隶属关系转变为两个在人格上彼此独立的主体之间的关系，虽然学校作为社会中的一员仍然要受到政府的外部行政管理，但此时二者之间并不是行政隶属关系，而是与政府和人民之间关系一样的行政管理关系。而且除此关系之外，政府以其他的身份参与到与学校的关系中来时，二者还会发生其他性质的关系。在这种新的关系之下，学校与政府之间的纠纷逐渐增加并显露出来。
其次是学校与社会之间的纠纷。这也是在市场经济体制条件下出现的一类纠纷。在计划经济体制下，学校虽然与社会也有一些经济和民事往来，但由于学校不具有法人资格，无法独立承担责任并以自己的名义起诉和应诉，因而其与社会的纠纷需要通过政府来解决。而学校具备法人资格以后，它成为市场经济中的一个平等主体，可以独立与其他社会主体进行经济及民事往来，而且在学校面向社会自主办学的过程中.学校从招生、专业设置、课程安排、教师聘用、学生毕业等各个环节都要倾听社会的声音，注意满足社会的需求。这就使近年来学校与社会的往来机会大大增加，相应地产生的纠纷也大大增加-
第三是学生与学校之间的纠纷。这类纠纷一直是教育纠纷中的一个重要部分，但当前它出现了一些新的因素。以往学生与学校之间纠纷的内容比较窄，尤其是很多学校管理问题，往往被作为理所当然的事情而被接受，学生即使有所不满，也多是忍一下就算了，所以二者纠纷的数量和种类都不算多。而如今学生与学校之间的纠纷是越来越多样化了，首先是有关学校事故方面的纠纷，即学生在学校受到伤害或伤害他人时与学校就赔偿问题产生的纠纷，这类纠纷在中小学校中尤其多见。其次是有关学校招生方面的纠纷，如1996年发生在河南的因学校拒收残疾学生而引发的案件，19%年江苏两位学生起诉外交学院录取不当的案件。再一个重要的方面就是学生因学校的教学、管理、处分及毕业等问题而与学校发生的纠纷，这类纠纷也是一种新型的纠纷，而且正日渐增多，如因私立学校的实际教学质量与招生广告的内容不符而起诉学校，因不服学校的处分而与学校发生纠纷，因学校向毕业生收取不当费用而产生纠纷，因学校不发毕业证书或学位证书而起诉学校，因认为学校评价不公而起诉学校，以及其他各种认为学校侵犯其合法权利而引起纠纷的事件大量增加。
第四是教师与学校之间的纠纷。这类纠纷就性质而言属教育纠纷的一个重要部分，但在数量上，尤其是诉诸正规救济渠道的纠纷目前尚不算多。在教育体制改革之前，教师的任用、职称评定、工资待遇以及惩戒的权力儿乎都在政府手中，学校事实上没有多少权力，因而有关教师权利的纠纷主要不是在教师与学校之间产生。而随着教育体制改革的深人，学校的自主权越来越大，教师的「J常管理权力很多都被授予学校来行使，因此学校与教师之间的纠纷数量随之上升。由于制度上的不通畅及思想上的顾虑等原因，教师在遇到纠纷时很多采用了体制外的渠道来解决问题，当然也有一部分教师抱着“人在屋檐下，不得不低头”的想法而放弃了救济的寻求。这不能不说是一种与法治社会不协调的体制和观念。
最后一个方面是教师、学生与教育行政部门之间的纠纷。这类纠纷多集中在教育行政部门手中还保留的与教师、学生有关的权力领域。权利最容易受到权力的侵犯。教师和学生的权利不仅容易受到学校权力的侵犯，也会受到教育行政部门权力的侵犯，此类的案例如1995年三位小学生状告市教委组织毕业考试答案有误，致使其未被重点中学录取，而要求纠正错误、补发录取通知书及赔偿损失，又如1999年末上海一位教师起诉市教委未按规定设置教师职称学科评议组，将两个不同的学科放在一个评议组中评审，致使其未能通过评审，而要求判令此次评议无效，并重新设置评议组，进行科学、公正的评审。
二、中国现实教育纠纷的成因
每一个具体的教育纠纷都有其特殊的成因，包含着许多偶然的因素。但从整体看，任何纠纷也都是社会生活的反映。因此，中国现实教育纠纷的首要成因就是经济与教育体制改革所引起的教育权益结构的变化。我国自70年代末进行的经济、教育体制改革，其基本的走向饲逐步分解计划经济体制下的那种高度集中、统一的经济及教育权益结构，逐渐形成集中与分散相结合的新型经济与教育权益结构。就教育来说就是改变原来的那种中央高度集权，地方及学校没有权力或自主权太小的状况，通过中央向地方、中央和地方向学校放权的途径形成新的教育权益结构。在这种新的教育权益结构中，地方政府，特别是各学校都分别成为大独立的权益主体，它们的主体意识得到强化，对自身利益的关注程度空前提高。在传统体制上，学校是上级教育行政部门的附属机构，其主体意识非常弱，对自己行为的利益后果并不关注。这一方面是因为学校的行为后果是由其主管部门负责的，学校的实际利益是由其主管部门对资源的分配决定的，与其自身的利益后果并无直接关系，因而无需关注利益、效率等问题。另一方面，学校作为教育行政机关的附庸，其行为的动机也往往不是从学校的利益出发，而更多的是从伦理或政治的评价考虑的。而改革以后，由于教育权益结构及层次的变化，学校成为独立的法人组织，具有独立的财产并须负独立的责任，因而其行为的选择开始从利益、成本、效益等方面考虑。学校对自身利益漠视的现象大为改观，这一点使得学校与其他社会组织甚至包括其上级主管部门产生纠纷的可能性大大提高。#p#分页标题#e#
中国现实教育纠纷的第二方面的成因在于教师、学生权利意识的提高。70年代末以来，中国开始朝向法治国家迈进，党的十五大报告首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略提了出来，1999年九届全国人大第一次会议通过的宪法第13条修正案又首次将其写人了宪法，在此过程中，中国公民的权利意识开始得到启蒙和张扬。1993年颁布的《教师法》首次以法律的形式赋予了教师以下权利:(一)进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验;(二)从事科学研究、学术交流、参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见;(三)指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩;(四)按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假;(五)对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理;(六)参加进修或者其他方式的培训。1995年的《教育法》第42条又规定了学生的下列权利:(一)参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料;(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金;(三)在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业获得相应的学业证书、学位证书;(四)对学校给与的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或提起诉讼;(五)法律、法规规定的其他权利。这些法律的颁布使得教师、学生的权利有了法律依据，维护和保障这些权利不受侵犯就构成了近些年有关纠纷的一个重要原因。第三个方面的成因在于教育行政部门及学校尚不适应当前新的教育权益结构，不能真正做到依法治教。在新的教育权益结构之下，各权益主体的利益意识、权利意识大大提高，如果教育行政部门或学校仍然无视这一现实，忽视或漠视学校、教师或学生的权利，就会使自己陷人纠纷的漩涡中。而就现实情况看，我国的一些教育行政部门及学校还没有对此给予足够的重视，如教育行政部门违法或不按正当程序处罚人，学校制定的内部管理规定与有关的法律、法规相抵触，学校给予学生处分时不履行一定的程序，体罚或变相体罚学生，私拆学生信件，侮辱学生，侵犯学生隐私权等现象还在相当程度上存在，而这已成为当今教育纠纷的一个重要成因。
无论是什么样的纠纷，如果不能正确、及时、恰当地予以化解，将给双方当事人正常的管理、教育、学习或其他工作造成严重的损失。因此，首先必须从预防人手，提高教育行政部门及学校的依法治教的意识和能力，并且着力完善相关的教育立法，减少教育纠纷发生的可能性;其次要注意完善事后的救济机制的问题。本部分主要关注后者，即教育纠纷救济机制完善的问题。
(一)完善教师申诉制度和学生申诉制度
教师申诉制度和学生申诉制度分别是《教师法》和《教育法》所确定的两种专门的救济制度，是指教师或学生认为学校侵犯了自己的合法权利或对学校的处理不服时向有关部门提出申诉，要求重新处理的制度。这种内部救济的方式具有简便、快速、灵活的特点，不仅能纠正行政机关或学校的违法行为，还能审查其行为的适当问题，因而本应在教育纠纷中作为主要的救济形式发挥作用，但由于多种原因，这两项制度尚未发挥出其应有的作用，今后应当予以逐步完善。首先要明确这两种申诉制度的性质。本文认为，教师申诉和学生申诉虽名为申诉，但这种申诉与日常生活中所说的申诉含义并不相同，而与行政复议的含义较为接近。原因在于:首先，教师申诉和学生申诉应当是一种正式的、规范的救济制度，这与那种没有时效、程序、处理结果及对处理结果不服时的其他救济渠道规定的非正式的申诉制度是有区别的。其次，虽然在这两种申诉中被申诉人很多情况下是学校，而学校不是行政机关，这似乎并不符合行政复议制度③的要求。但本文认为，学校虽不是行政机关，但法律赋予了它一定的行政管理职权，在此种意义上应当认为它具有行政主体的资格，因而以学校为被申诉人的教师申诉或学生申诉在性质上应属行政复议。④明确了教师申诉和学生申诉的性质之后，再来看它们的内容。由于这两项制度仅在《教师法》和《教育法》中用一条做出了规定，还没有法规或规章作进一步的具体规定，因而存在很多缺陷。例如，1.没有专门负责受理申诉的机构和人员。如在学生申诉中，当学生的权利受到侵害或者对学校的处分不服时，按照《教育法》的规定，应向有关部门提出申诉，一般将“有关部门”理解为学校的教育行政主管部门。但是，如果不明确是教育行政部门的哪个具体机构负责受理申诉，那么学生的申诉就可能因教育行政部门各机构之间互相推诱而被搁置，难以得到解决。2.缺少时效规定。在教师申诉中，套教师法》规定教育行政部门应在接到申诉的30日内做出处理。但在学生申诉中，学生向有关部门提出申诉后，有关部门应多长时间内作出答复，到目前尚无规定，这就难免造成申诉效率的低下。3，没有规定申诉后的救济渠道。这种情况导致以下疑难点:①教师或学生提出申诉后，有关部门如果对申诉不作任何处理，能否继续寻求诉讼的救济渠道?目前尚无法律规定。②如果学生对申诉处理结果不服，可否提起诉讼，应以谁作为被告起诉?③实践中教育行政部门处理学生申诉的时候，往往作出“请学校重新处理”的处理结果，但如果原学校不予重新处理，或名日重新处理，实质上仍沿用原处理决定，此时应该怎么办?这些重要的问题至今都无具体的规定，妨碍了教育纠纷的及时解决。要解决以上问题，首先要通过立法将教师和学生申诉制度予以规范化、具体化，使其有更大的可操作性。在实践中则需要在各级教育行政部门或学校建立受理学生申诉的专门机构和人员，制定规范的工作制度。就立法而言，具体内容应参考行政复议的规定并结合学校的特殊情况，规定以下内容:1.申诉人;2.申诉条件;3.受理申诉的机关;4.申诉程序及时效规定;5.审理与决定。其次要建立申诉制度与诉讼制度的联系，完善申诉后的救济渠道。这一问题在明确了教师、学生申诉制度的性质以后已经比较容易。教师或学生提出申诉以后，教育行政部门如在规定时间内不做任何处理决定，或当申诉人对申诉处理结果不服时，应根据不同情况分别规定不同的救济渠道，包括在何种条件下可提起诉讼。
(二)充分保障主体诉讼权的充分行使教育纠纷能否进入诉讼，还取决于主体诉讼权行使的实际状况。决定主体诉讼权行使的因素有主观和客观两个方面。主观方面包括主体对纠纷涉及自身利益的关切度，以及主体对诉讼的效益预期。客观方面则主要是主体诉讼权行使的实际条件。如前所述，改革以来，教育领域中的各权益主体已经形成了比较强的利益意识，这是诉讼权行使的重要动机之一。现实中影响主体诉讼权行使的障碍主要在于对诉讼的效益预期和诉讼权行使的实际条件。一般情况下，只有当主体认为诉讼的结果可能补偿纠纷所带来的损失时才会行使诉讼权，否则既费时费力又要支付一笔诉讼费用，却不能使受到的损失得到补偿，或者得到的补偿还抵不上花费，都会使主体放弃诉讼权的行使，因此，应尽量降低诉讼成本，提高诉讼的效益。这包括尽可能缩短诉讼周期，坚持程序公正原则，并切实使裁决或判决得以实现。但除了这种显性的效益之外，主体往往还会考虑隐性的效益问题。如果隐性的效益预期较低，主体即使有明显胜诉的可能，也会再三考虑是否行使诉讼权。这在现实中也不少见，所谓赢了一时输了一世就是对这种现象的反映，尤其是当被诉者对主体的切身利益有影响力时更是如此。因此还应当不断提高行政机关及全体公民的法制意识，使其形成正确对待诉讼、对待胜诉或败诉的观念。#p#分页标题#e#
主体诉讼权行使的实际条件主要是法院受理的问题。很长时间以来，教育领域中的纠纷较少进人诉讼环节，一个主要的原因就是法院不予受理。不受理的原因是复杂的，如教育立法不完善，没有相关的法律依据;政府、学校、教师、学生的法律地位、它们之间的关系性质不明确，受理比较困难;还有一些法院对较为复杂或可能得罪有权机关的案件，或判决难执行的案件也倾向于不受理等等。这些因素在实际生活中直接或间接限制了主体诉讼权的行使。因此，应当在以下方面加以改进:第一，提高司法审判机关对主体诉讼权行使重要性的认识，使其从观念和实践上都重视主体诉讼权的行使，积极受理所有符合法定起诉条件的起诉。第二，加强教育法制建设，完善教育立法，尽力减少无法可依或法律规定不明确的情况。第三，加强教育法制研究，尤其要联合教育界、法学界和司法界的专家学者，对教育法中的基本问题、疑难问题以及现实中出现的突出问题进行研究，以对教育及司法实践有借鉴和指导价值。
