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本文作者：陈春保 单位：南京市鼓楼区教育科学研究所
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”对此，在基础教育均衡发展上，我们要深刻理解和准确把握“教育公平”的内涵，并以此作为政府、教育行政部门和基层学校各项行动和措施的指导思想和基本原则。本文以A市为对象，对该市基础教育发展的现状进行分析调查，对目前该区域的基础教育非均衡现状进行归因，探索基础教育均衡发展的相关策略。
一、A市基础教育均衡发展的现状调查
A市基础教育发展状况的主要数据来源于《A市教育事业统计资料（2008／2009学年初统计）》，根据A市各区县的地理位置关系，经济和社会发展状况，将A市分为城区、郊区与县三个层次，通过对事业发展指标、办学条件、教师水平、基础教育经费等四个方面的要素描述该市三个层次区域的基础教育基本情况，并对区域间的对比情况进行研究分析。
（一）基础教育事业发展指标差距分析
涉及基础教育事业发展的几个重要指标主要有：学龄儿童入学率、小学毕业生升学率、在校生年流动率、初中毕业生升学率等。笔者从城区、郊区、县及分区县两个维度进行该市基础教育事业发展的差距分析。
1．基础教育事业发展城区、郊区、县指标差距分析
（1）A市城区、郊区、县学龄儿童入学率和小学、初中年流动率、升学率和高中年流动率差距比较。整个A市的儿童都有学额保证，但就入学率来说，城区入学率最高，都超过了100％（注：入学率指新生数和适龄儿童数之比），最高的达到102．59％。在小学升学率方面，城区、郊区和县有很大不同，三者之间出现5％左右的差距。在初中部分存在较大差异的是城区与郊区、县的升学率差异。城区的初中升学率较之郊区与县高出10％左右，反映出郊区（县）与城区的初中生在本区域内升学比例的差异。年流动率方面，郊区的初中与高中流动率最大。（2）A市城区、郊区、县学校与教师负担差距比较。小学学校数最多，城区、郊区、县的教师负担相差不多，其中城市负担比县镇及农村较重。初中学校数较之小学数骤减，县教师的负担明显高于城区与郊区。这种情况同样出现在高中阶段。
2．基础教育事业发展区县指标差距分析
A市基础教育事业发展区域指标差距突出体现在该市若干个区县的比较差距上。（1）A市区县基础教育阶段招生水平差距比较。该市小学升学率最高的区县为123．69％，最低的区县为61．72％，差距高达60％左右（注：升学率指区域内初、高中招生数和区域内小学、初中毕业生人数之比）。初中升学率最高的区县是114．8％，最低的区县是96．03％，差距达19％。说明各区县基础教育各阶段吸纳本区域内毕业生的能力和水平存在较大差距。（2）A市区县学校与教师责任差距比较小学城市教师负担最重的明显集中在一个区，该区小学校数最少。而且从初中的综合数据来看，问题同样集中在该区，该区域是A市拥有初中学校数较少的区域，教师负担仍然很重。
（二）基础教育学校办学条件的差距分析
目前A市城乡之间、区域之间办学条件的不均衡现象还比较突出。笔者选择了生均占地面积与生均建筑面积、生均拥有图书、生均固定资产值、计算机人机比等与教育教学质量关联度较大的办学条件项目，对A市基础教育学校办学条件进行差距分析。
1．A市基础教育办学条件城区、郊区、县差距
A市全市中学生均占地面积为32．09平方米，其中城区占地面积最少，为18．09平方米，郊区占地面积最大为39．94平方米。城区生均拥有图书量最高为33．0本，县最少为27．9，这与城区的相关投入成正比。生均占有固定资产值郊区最高为2．53元，县最少为1．31元。计算机人机比县比郊区、城区高。虽然中学段郊区学生数最多，但是郊区的生均占有面积与生均建筑面积、生均固定资产值均为最高，生均拥有图书量和计算机人机比也较高。小学县生均占地面积高于郊区与城区，生均拥有图书量、计算机等，县高于郊区与城区。生均固定资产值，郊区最高。
2．A市基础教育办学条件各个区县差距
A市中学生均占地面积最高为44．21平方米，生均占地面积最低为13．58平方米。相差30多平方米。生均拥有图书量最高为37．3本，最低21．0本。生均固定资产值最高为3．67元，最低为1．10元。人机比最低为3．0，M区最高为9．5。A市小学占地面积最高为32．73平方米，最低为9．02平方米。生均拥有图书量最高为30．8本，最低为18．3本。生均固定资产值最高为1．43元，最低为0．55元。人机比最高为10．4，最低为4．9。
（三）A市基础教育学校教师水平的差距分析
1．A市基础教育学校教师水平城区、郊区、县差距
从专任教师学历情况的数据表来看，小学和幼儿园的专任教师，都呈现出城区、郊区、县学历水平越来越低的趋势。初中和高中教师的学历水平总比例高于城区。从专任教师职称情况的数据表来看，普通高中、普通初中和幼儿园的专任教师职称，呈现出城区、郊区、县学历水平越来越低的趋势。其中幼儿园的师资水平呈翻倍下降。小学的小高以上郊区的比例最高，小一以上县最高，城区最少。
2．A市基础教育学校教师水平各个区县差距
全市普通高中教师学历达本科以上的大都在90％以上，其中最高达99．53％，最低为77．31％。普通初中教师学历达到专科及以上的均在95％以上，最高为100．00％，最低为95．77％。小学、幼儿园教师学历水平区县之间也有一定的差异。普通高中与普通初中的职称情况，小学、幼儿园教师学历水平区县之间也有一定的差异。最好的高中中高达49．3％，中一以上为86．3％，初中中高为24．1％，中一以上为74．8％。而最低的集中在一个区，分别为高中22．3％，初中9．1％。与最高的区相差20％－30％之多。在小学部分，呈现出小高以上与小一以上的严重差距，小学小高以上职称教师最高只有74．1％，而小一以上最高为97．0％；小学小高以上职称教师最低只有51．7％，而小一以上最低为88．2％，差距巨大，小学教师职称亟待提高。而幼儿园专任教师的职称情况差距也较大，小高以上最高达42．2％，而最低仅为8．21％，小一以上最高为78．3％，最低为20．1％，差距更达50％以上。#p#分页标题#e#
（四）基础教育经费的差距分析
基础教育经费投入情况，集中体现了政府配置基础教育资源的状况；而经费投入的区县的差距，直接导致了基础教育资源配置可能出现失衡。2008年度财政预算内教育拨款最高为43574万元，而最低为15515万元，相差近三倍之多。2008年小学生均教育事业费支出最高达1．1256万元，最低为0．588万元，相差近两倍。初中生均教育事业费支出最高同样为1．7197万元，最低为0．55万元，相差逾三倍。小学生均预算内公用经费最高为906．38元，最低三个区为300元，相差逾三倍。初中生均预算内公用经费最高为1223元，最低为456元，相差近三倍。财政预算内教育拨款占财政总支出最高为37．21％，最低为14．52％。财政预算内教育拨款占教育经费总支出最高为75．87％，最低为51．89％。
二、A市基础教育非均衡发展的归因分析
（一）A市基础教育非均衡发展的政策归因分析
1．发达区域取向
长期以来，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，我国形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向。国家的公共政策优先满足发达地区以及城市居民的利益。教育政策的制定无视或忽视城市和农村、发达地区和贫困地区在教育环境、教育资源上的巨大区别，是导致基础教育非均衡发展的重要原因。在A市，反映在办学条件上，由于城区本身占地面积有限，因而县的生均占地面积可能是城区的2－4倍，但是从生均建筑面积和生均固定资产值来看，却又相差无几，甚至出现颠倒的情况。这种发达区域和区县的取向直接影响对欠发达地区的教育投入，从而不能有效改善县和农村的办学条件。
2．重点学校取向
学校办学水平差距悬殊是全国基础教育非均衡发展的一个典型特征。为迎合家长及教育精英人才的培养需要，各地形成了一批以传授考试知识为主，以为高校（中专、中师）输送人才为目的的重点小学（示范小学、示范初中）。多年计划经济和城乡二元体制下，政府用十分有限的财政经费支持少数重点学校，使得其基础条件呈现滚雪球的增值效应。在现实条件下，示范、重点中小学大量招收借读生、择校生，收取借读费、择校费，使这些学校既能得到政府和教育行政部门的经费投入倾斜，自身又有了造血功能，从而学校资金相对丰裕，办学条件得以不断改善，教职工福利待遇较高，普通学校的优秀干部和骨干教师大量流入。长期存在的非均衡导向的精英教育模式，加剧了教育的不均衡性。重点学校垄断了较多的优质教育资源，它的存在加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，造成了一大批基础薄弱的“差校”，导致学校之间差距不断拉大。如果我们特别强调实验学校的窗口和示范作用，那么一个区、县应该办多少所实验学校是合适的？但从目前现实的情况看，争创省、市实小、示范初中、星级高中成为每个学校的目标。一个现实的问题是，区、县政府的财力是有限的，这些财力到底是雪中送炭———进行薄弱学校的改造，还是锦上添花———建更多的实验学校？从教育资源的均衡发展以维持义务教育的公平和公正的角度来说，答案是不言而喻的。
（二）A市基础教育非均衡发展的执行归因分析
国家陆续颁布了一系列关于增加教育投入的法律法规，但正如人们所说，教育法大多是“软法”，没有“刚性”，实际操作中困难重重，很难落实到位。如《教育法》明确规定了国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，到20世纪末达到4％的目标，但时至今日，这个比例也只有不到3％。又如《教育法》明确提出了教育经费“三个增长”的要求，但大多数省份由于经济、认识和管理等原因，多年来一直未能很好地执行。再如，《义务教育法》规定不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。但全市各区县、学校并没有落实。这种有法不依、执法不严的现象，使得从教育经费的筹集和使用，到教育政策的执行和落实，都受到了严重影响，结果是影响了基础教育的均衡发展。
三、A市推进基础教育均衡发展的策略研究
（一）地方政府应在教育均衡发展中承担主要责任
政府是基础教育的主要责任主体，A市各级政府应该明确基础教育责任及政策的落实。特别是市级政府应加大对基础教育的统筹力度，包括监管制度、经费控制、办学体制等改革都应该朝着有利于全市基础教育均衡发展的方向前进，区级政府应该与市级政府联手共赢区域教育均衡发展。科学规划基础教育的均衡发展，改革行政管理体制，构建规范的基础教育财政体制，加强对政府履行责任情况的监督，加强宣传、正确引导，倡导教育公平和公正。作为市、区县级政府有义务有责任加强去“择校热”的宣传，缓解社会、家长的盲目跟风，正确引导学生就近入学。
（二）教育行政部门在推进教育均衡发展中应采取的措施
教育行政部门首先要均衡配置基础教育资源，完善中小学校布局结构调整。A市由于各区县人口、地理、经济等诸因素造成中小学校布局结构逐渐不合理的现象。就近入学的距离方便和优质的教学资源相比，已经不能满足普通百姓的求学需求。对于城区学校的布局调整，应该抓住机遇，合理整合优质资源，而对于弱势区域的学校布局调整则应进行资源的优势组合，增加中心校的规模，逐步形成“高中向城区和县城集聚、初中向建制镇集聚、小学向乡（镇）政府所在地和中心村集聚”的新布局。实施新一轮基础教育合格学校建设，加快推进中小学合格学校建设，是A市提高基础教育均衡发展水平的一项十分重要的基础性工作。同时推进现代教育信息技术的广泛运用，加强教育信息技术基础设施建设，努力开发教育信息资源，实现资源共享。加强中小学信息技术教师队伍建设，逐步建构完善的信息教育评价体系。统筹优化教师资源配置，包括统筹教师队伍数量，优化教师队伍结构，改革教师工资制度，加强教师培训，提高教师队伍专业化水平，建立教师队伍流动机制。加强薄弱学校建设，保障弱势群体学生平等接受基础教育，保障进城务工就业农民子女平等接受义务教育，关注农村“留守儿童”教育问题。
（三）学校应在推进基础教育均衡发展中认真执行教育法规
各级基层学校应该以教育法规和教育政策为办学方向，认真落实相关政策与制度，规范招生行为，校内不分快慢班，以科学公正的评价方式对学生进行学习评价，限制学校办学规模等。因此，学校教育应从人的全面发展和长远发展的角度考虑，从课程改革入手，有效推进课程改革，均衡设置课程结构，改革课程评价机制，提高均衡推进课程改革的组织程度。以学校的特色发展为目标，全面推进素质教育，才能从基层实现基础教育的均衡发展，而一味地以升学为目标取向，限制学校的多样化、特色化发展，是促使基础教育非均衡发展的重要因素。深化基础教育升学制度改革，一是坚决执行义务教育阶段小学升初中免试就近入学政策。二是积极推进初中升高中的招生方式改革。三是正确引导家长和社会的“择校”行为。#p#分页标题#e#
