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摘 要：通过依法促进教育经费增加、保证财政资金优先投入、明确生均财政应拨款标准、确保财政性教育经费稳定提高、引导社会力量捐资、服务社会争取经费、建立健全债务化解和控制机制、健全教育经费监管机制等建立健全高等教育经费保障机制。
关键词：建立健全 高等教育 经费保障 机制
一、我国高等教育经费缺口及成因
高等教育经费缺口虽然没有确切数字，但越来越大却是事实。最新的说法是张力透露的数字。据2010年5月21日，《南方都市报》报道《国家中长期教育改革和发展规划纲要》主要起草人、教育部教育发展研究中心主任张力透露“保守估计当前全国高校负债高达5000亿-6000亿元。” “目前教育部已批准某些部属高校开始试点改革,消除过高债务”。 而靳远文认为：“假如全国按2000所高校计，高校债务至少有8111.11亿元。”究其原因：
（一）政府教育投入总量虽继续增加，但国家财政性教育经费占GDP的比例没有达标
1.全国教育经费增长速度呈凸型状况
据全国教育经费执行情况公告，2006年全国教育经费为9815.31亿元，比上年的8418.84亿元增长16.59％。2007年全国教育经费为12148.07亿元，比上年增长23.77％。然后开始增长速度逐年回落，2008年全国教育经费为14500.74亿元，比上年增长19.37％。2009年全国教育经费为16502.71亿元，比上年的增长13.81%。增长速度呈现出两头高中间低的特点
2."三个增长"落实情况
1）政府预算内教育拨款增长速度开始逐年回落。据全国教育经费执行情况公告，2006年中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加，下同）为5795.61亿元，比上年的4665.69亿元增长24.22％。2007年中央和地方各级政府预算内教育拨款为7654.91亿元，比上年增长32.08％。然后与全国教育经费一样增长速度开始逐年回落，2008年中央和地方各级政府预算内教育拨款为9685.56亿元，比上年增长26.53％。2009年中央和地方各级政府预算内教育拨款为11419.30亿元，比上年增长17.90%。
2）全国普通高等学校生均预算内教育事业费支出增长速度出现回落。据全国教育经费执行情况公告，2006年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为5868.53元，比上年的5375.94元增长9.16％。2007年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为6546.04元，比上年增长11.54％。2008年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为7577.71元，比上年增长15.76％。然而2009年全国普通高等学校生均预算内事业费支出为8542.30元，比上年仅增长12.73%。
3）全国普通高等学校生均预算内公用经费支出增长速度起伏不定。据全国教育经费执行情况公告，2006年全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为2513.33元，比上年增长12.32％。2007年全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为2596.77元，比上年增长3.32％。2008年全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为3235.89元，比上年增长24.61％。2009年全国普通高等学校生均预算内公用经费支出为3802.49元，比上年增长17.51%。
3.预算内教育经费占财政支出比例增加缓慢。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2006年全国预算内教育经费占财政支出40422.73亿元（2007年《中国统计年鉴》公布数）比例为15.18％，比上年14.58%增加了0.6个百分点。2007年全国预算内教育经费占财政支出49781.35亿元（2008年《中国统计年鉴》公布数）比例为16.26％，比上年增加了1.08个百分点。2008年全国预算内教育经费占财政支出62592.66亿元（2009年《中国统计年鉴》公布数）的比例为16.32％，比上年的增加了0.06个百分点。2009年全国预算内教育经费为11974.98亿元，占财政支出76299.93亿元的比例为15.69%，比上年的16.32%减少了0.63个百分点。
4.国家财政性教育经费占国内生产总值比例虽不断增加，但没有达到上世纪末规定4%的目标。据统计，2006年全国国内生产总值为210871亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.01％，比上年的2.81％增加了0.2个百分点。2007年全国国内生产总值为249529.9亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％，比上年的3％增加了0.32个百分点。2008年全国国内生产总值为300670亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.48％，比上年的3.22％增加了0.26个百分点。2009年全国国内生产总值(GDP)为340507亿元，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%，比上年的3.33%增加了0.26个百分点。
（二）财政拨款占学校收入的比重越来越少
根据中国统计年鉴披露，高等教育经费总投入2006年是1996年8.31倍，其中，财政拨款总额为4.51倍，占学校收入的比重由79％下滑至43％。学杂费总额为16.36倍，占学校收入的比重由15.06％上升至28.7％。其他总额为36.2倍，占学校收入的比重由6.37％上升至26.89％。财政拨款在学校收入中巳失去为主的地位。
（三）政府要求扩建，但不匹配资金
据了解，目前黑龙江17所省属高校18个基建项目共花费80多亿元，其中贷款资金占整个建设资金近60％，高校自筹资金20亿元，财政拨款只有3亿元左右。许多高校基建项目贷款比例约为70％，有的项目贷款比例已达80％至90％。黑龙江省审计厅固定资产投资审计局局长姜希明介绍，在审计的18个项目中，各级财政部门和行业主管部门投入的财政性资金只占资金来源的8.9％，绝大部分资金是由学校自筹解决的，由于学校资金有限，客观上形成了建设项目负债率较高的问题。
二、建立健全高等教育经费保障机制#p#分页标题#e#
1.依法促进教育经费增加
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出：要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。1998年《中华人民共和国高等教育法》指出：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”。2006年6月29日修订通过的《教育法》第五十三条规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。第五十四条规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。第五十五条规定：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“健全以政府投入为主、多种渠道筹集教育经费的体制，2012年财政性教育经费支出占国民生产总值比例达到4％”。因此，重点是依法投入。
2.保证财政资金优先投入
各级财政部门要坚持教育优先发展、优先保障的理念，进一步调整和优化支出结构，切实保证财政资金优先保障教育投入，大幅度增加教育投入，完善以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，促进全社会加大教育投入，为教育改革和发展提供强大的财力支撑。一是要全面落实教育法定增长要求。严格按照教育法律法规规定，年初预算安排、预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求，确保教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，生均教育经费、教师工资和生均公用经费逐步增长。二是要继续大力调整和优化财政支出结构，逐步提高财政支出中教育支出的比重。三是要努力增加教育经费来源。按照调整后的政策足额征收教育费附加和地方教育附加并按规定全额用于教育，落实土地出让收入用于教育的规定。
3.明确生均财政应拨款标准
生均财政拨款标准是根据财力水平制定的，生均财政应拨款标准则是根据人才培养水平制定的。生均财政拨款标准可能大于、等于或小于生均财政应拨款标准。如何从机制和体制上保障教育经费投入，生均财政应拨款标准将是评价、监测教育投入、政府教育投入是否充足的基本依据。这种标准既有国家层次上的，也有省级层次上的；既有宏观政策规定上的，也有微观操作上的。目前，我国只有生均财政拨款标准，仍缺乏生均财政应拨款标准。因此，需要制定教育生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准。生均财政应拨款标准制定后，不仅可以使大幅度增加的教育经费得到合理的分配和使用，更可以为解决制约教育发展的多方面问题创造良好条件。
4.确保财政性教育经费稳定提高
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出到2012年实现教育财政性支出占国内生产总值4%的目标，但2012年主要以组织实施十个重大项目为主要抓手，这些重大项目大多为短期建设内容，2012年项目结束后，如何长久地保障《规划纲要》对财政教育经费占国内生产总值比例的要求，并保持稳步增长，目前尚缺乏长效机制。特别是1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实”。 但一直没有达到标准，这次《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》又提出到2012年实现教育财政性支出占国内生产总值4%的目标。能否达到就值得高度关注。因此，必须制定达到标准的强力措施。
5.引导社会力量捐资
教育捐赠在促进大学的建设和发展中扮演着极其重要的角色，在欧美国家的大学里，教育捐赠与政府拨款、学费收入已经并列成为高校的重要经费来源。在我国，随着改革开放的深化和科教兴国战略的实施，人们的物质文明和精神文明都有了很大提高，尊师重教的社会风气基本形成。社会各界对教育事业的发展给予了极大的关心和支持，慷慨解囊捐助教育的资金正在逐步成为我国高校发展的重要经费来源之一。但多年来，我国高校捐赠收入的比重始终维持在较低水平。应借鉴英美等国家的先进经验，加强鼓励捐资助学的激励制度建设，提高捐赠收入在我国高等学校资金来源结构中的比例。例如，从法律制度层面上修改目前的《捐赠法》和《税法》的相关条款，鼓励私人、企业和社会团体的捐赠，对捐赠者实行减免税政策，使捐款者在经济和名誉上得到双重回报；政府制定特殊政策鼓励大学积极募捐，比如对大学接受来自捐赠的收入进行匹配赠予，并把赠予的资金归于捐赠者名下；建立公开、透明、高效的教育捐资管理组织、管理制度和管理方法，使捐赠者清楚自己捐赠资金的投向和在高校所发挥的作用；大学自己对捐赠收入要高度重视，成立专门的募捐委员会，定期拜访校友、社会团体和相关企业，不断扩展捐赠网络。
6.服务社会争取经费
2010年9月召开的全国高等职业教育改革与发展工作会议提出， 要以提高质量为核心，以“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”为主线，不断深化教育教学改革。高校要利用自身的科技、智力、设备、设施等优势，通过与政府、企业、行业等的深度融合，实施“订单” 培养、“项目”培养、“公司”培养、“管理”培养、“贯通”培养，帮助企业进行新产品的研制开发、新技术的引进、技术改造等为企业技能型人才的开发、培训、再培训提供一体化的多层次、综合型服务，创造性地实现知识生产力的市场转化，增强学校办学的活力，争取社会资金服务高等教育发展。#p#分页标题#e#
7.建立健全债务化解和控制机制
进一步明确高校化解债务的主体责任，积极拓展化债资金渠道，努力缩减债务余额，将财务风险控制在合理区间。同时，建立高校借贷款和基本建设项目审批制度，从宏观政策上给予引导和监督。当前，最主要的是不能再扩大债务规模，不能以贷还息。在具体措施上，一是要大力促进增收节支，优化支出结构，争取将债务利息全部纳入部门预算安排；二是要积极与金融部门沟通，争取不断优化债务结构，减轻财务压力；三是积极推进校区置换工作，有条件的学校要尽快实施置换，筹集资金切实降低债务规模；四是严格控制建设规模和新开工项目，防止新债产生。
8.健全教育经费监管机制
严格执行财务制度，严肃财经纪律，建立教育经费绩效考评体系，提高经费使用效益。建立政府教育经费增长考核制度，将落实情况作为政绩考核、干部任用和省级财政分配教育专项资金的重要依据，教育经费增长未达法定要求的，要限期补足。建立教育投入年度公告制度，主动接受社会监督。健全教育经费审计、监察制度，强化全过程审计监督。完善学校收费管理办法，规范学校收费行为和收费资金管理。
9.完善教育成本分担制度
充分发挥市场经济平均成本机制的作用，实现高等教育成本与学费良性互动，即以办学成本为依据，处于不同地区、不同专业、不同类型、不同层次的高等学校消耗的机构成本差别，收取不同学费。
10.股票融资
进行股票融资，是指学校之间进行联合，形成具有一定规模的教育公司，然后以教育公司的名义在股票市场上公开发行股票，为学校募集教育发展资金。在当前情况下，这一方式还存在种种困难，例如资本市场的完善程度、民间对教育股票的反应等。但是，纵观发达国家的教育发展历程以及我国教育市场的发展现状，走教育集团化之路并公开发行股票不失为一条可行之路。
参考文献：
1.邵鸿等.健全投入体制机制 保障教育优先发展 (M). 中国教育报，2010—12—27
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