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本文作者：杨中华 单位：中国科学技术大学公共事务学院
教育培训制度演进动因解构
作为组织行为的教育培训，从宏观角度看是组织对外部环境的一种主动性的适应活动;从中观角度看是围绕组织战略和目标展开的系列关联行为;从微观角度看是组织人力资源管理的一项基本职能。根据现代组织管理理论和人力资源管理理论，组织的教育培训具有以下功能，第一，满足组织工作需要和梯队建设的需求，有效保障组织效率的提高和组织战略及目标的实现，第二，实现组织内部的人力资源持续开发，为个人提供能力提升的机会和职业晋升的通道。教育培训制度的功能是有效引导和保障组织教育培训的顺利实施，充分实现教育培训全过程中培训需求、培训内容、培训机构、培训管理及考核等系列环节的有机统一。
上个世纪60年代以来，麻省理工学院教授弗雷斯特、阿吉瑞斯及舍恩等人相继提出“学习型组织”、“组织学习”等概念，并认为学习型组织的组织学习是将组织成员与组织的整体目标及战略进行有机、持续、无缝对接;以成员为主体，以教育培训为基础，有效地将教育培训全过程与不同层面、岗位、时间、目的及需求相匹配，保障、满足各级各类成员的培训需求，提高教育培训的针对性、提升教育培训的实效性，获得组织的永续发展。当前，学习型组织已经成为组织发展的主要形态与趋势。学习型组织最基本与最关键的特征就是教育培训，它围绕组织的战略目标展开，能为组织带来竞争优势和发展机遇，可以从数量、质量及结构上为任何一个正式严密组织的发展提供人员保障与储备，建立组织人力资源优势、确保组织永续发展，增强成员对组织决策的理解力和执行力，提高成员的专业技能与综合素质，最大限度地开发成员的潜能与积极性，实现组织目标与战略的统一。当前我国提出建立学习型政府，而学习型政府的核心是建立完备的教育培训机制，营造良好的教育培训氛围，提高政府的行政管理效能与社会满意度。［9］
在这方面，我国历朝历代具有重视官吏教育培训的传统，如秦朝时期“以吏为师”，私学作为官学的补充，与官学一起培养政治人才及治人官吏;汉武帝时期的“太学”，设五经博士，合格者分别授予官位，其中西汉太学鼎盛期入仕额在百人左右;隋唐时期的“科举”基本形成了一套由中央到地方的教育和管理体系，具备官吏选拔和教育培训两大功能，其中中央由国子学、太学、四门学、律学、书学、算学及弘文馆、崇文馆“六学二馆”构成;明清时期“八股取士”的官吏教育培养以两京国子监、府州县学为主体。在现代大型组织中，教育培训已经逐步发展为一个复杂的过程，涵盖宏观、中观、微观各个层面，涉及组织及人力资源管理等多个理论，而教育培训制度在演化的过程中应保证演化的规范性与有效性，在确保组织需求与战略目标的实现的同时兼顾个人成长与职业发展诉求。我们在理论分析的基础上建构如图1所示的干部教育培训制度动因解构图。干部教育培训制度演进的过程就是组织不断与外界互动，同时在互动的过程中发挥主观能动性。正如组织理论的代表人物霍斯曼建构的社会系统模型认为:任何社会组织都是人造的、开放的系统，都处于物理的、文化的、技术的环境之中，这些环境决定着社会系统中人们的活动和发生的相互作用，只有适应了环境的变化，组织才能生存下去［10－11］。
我国干部教育培训制度演进规律研究
中国共产党历来重视干部教育培训工作，不管是在革命、建设还是改革与全面建设小康社会时期，始终坚持把干部教育培训工作作为事关全局的战略性与基础性工作来抓，是保证党的事业顺利发展的关键性工作，是党建的重要组成部分。从时间维度看，我国干部教育培训制度的演变大致可以分为四个阶段———新民主主义革命时期(1921－1949年)、社会主义建设时期(1950－1978年)、改革开放时期(1979－2000年)及全面建设小康社会时期(2001－至今)。新民主主义革命时期，许多党员干部对党的性质及革命目标认识得还不是很清楚，为了适应革命战争的需要，干部教育培训的重点是基本理论知识的传授和理念信念的培养。如在井冈山斗争中根据当时红军成分复杂，提出“加紧政治训练”［12］;1922年成立的上海大学实际就是一所培养革命干部的学校;延安大学是“以适应抗战与边区建设需要，培养与提高新民主主义的政治、经济、文化建设的实际工作干部为目的”的培训机构［13］。这一时期的干部教育培训，从制度设计上看，主要从军事斗争和局部执政的需要层面出发。如，干部教育培训针对干部的文化知识、军事知识普遍缺乏的状况，创办的各级各类学校和短期培训班主要是学习文化和军事，强调实用性。制度设计极不规范，制度文本多为决议、讲话及决定等非正式文件。从组织管理上看，基本形成以研究中国社会经济和阶级关系、中国革命战争特点为中心，以学习马克思主义知识为基本内容，以提高基层干部开展政治宣传、军事斗争等实际工作能力为重点内容。并且干部教育培训早期囿于“左”倾思想，存在着过分强调苏联经验，与当时中国的国情和革命实际极不匹配，直到后期才有所好转，印证了组织只有适应环境才能更好的存在与发展。从人力资源管理理论角度上看，基本不考虑个人成长因素与诉求，批量培养拥有高政治素养和革命斗争经验丰富的干部指导革命。
社会主义建设时期，一是大量的工农干部进入党和国家的各级管理机构，其政策水平和文化水平较低的状况严重影响了执政效能;二是，根据党和国家工作重心的转移，针对大量工农干部文化水平较低和马克思主义理论学习不系统的现状，培训治国理政人才和提高干部管理能力成为干部教育培训工作的主要任务［14］。这一时期的干部教育培训，从制度设计上看，主要是为了完成在我国建设社会主义社会的伟大任务。同时，加强党的领导作用，促进党的建设工作。从组织管理上看，中共中央认识到加强干部教育培训的重要性，了一系列的关于干部教育培训的指示、决定和计划，按照正规化、系统化、制度化的要求，在坚持执行分类培训的原则上逐步建立了面向全体干部，以高、中、初级党校及一些革命大学组成的比较完整的干部教育培训体系，使干部教育培训走上了制度化道路。从人力资源管理理论角度上看，此时干部教育培训仍服从国家建设与发展的要求为主，仍然不考虑个人职业发展和个人成长诉求，但教育培训已经打破一刀切，开始强调干部教育培训的针对性，如强调培训干部的类别与层次，强调轮训制度等，这契合了干部队伍素质的新要求，培养出了大批治国理政的党政干部和管理人才，尤其提高了干部队伍中相当一部分干部革命斗争经验丰富但文化水平不高，领导建设的本领极其匮乏，亟待补充知识的干部的能力。#p#分页标题#e#
改革开放时期的主要制度文件与文件关键内容改革开放时期干部教育培训工作与现代化建设及社会主义前途紧密联系在一起，干部培训根据经济建设中心确定教育培训重点，突出干部队伍的四化———革命化、年轻化、知识化及专业化，强调学习要“精，管理”。这为改善干部队伍结构，培养一支能够担当领导改革与建设重任的优秀干部队伍发挥了重要作用。这一时期的干部教育培训，从制度设计上看，主要是为了弥补之前以阶级斗争为纲时期导致的干部人才队伍断层，在逐步恢复干部教育培训的过程中，快速、有效培养一批适应经济建设要求的干部队伍领导好高速度、高水平的社会主义现代化建设的需要。从组织管理上看，干部教育培训各项制度逐步确立，如培训与轮训相结合、健全干部脱产学习进修制度、计划调训制度、抽调地方党政干部参加脱产培训的计划申报制度、干部在职自学制度、干部教育培训工作联席会议制度。基本形成了以需求为导向、计划调训与自主参训相结合的干部教育培训运行机制，以各级党校、各类干部学校为主渠道，以高校和电视大学、函授大学为补充的干部教育培训格局。从人力资源管理理论角度上看，在国家建设与发展优先发展的情况下，开始关注干部个人职业发展和个人成长。如，要求把马克思主义普遍原理同我国实现四个现代化的具体实践结合起来，着重抓紧学习经济学、科学技术、管理三方面的知识;针对“”后很多在职干部年纪已经很大的状况，提出建设“革命化、年轻化、知识化、专业化”四化的干部队伍，着力培养具有专业知识的、年富力强的青年干部。
全面建设小康社会时期，党中央提出“实事求是、与时俱进、艰苦奋斗、执政为民”的“十六字”办学方针，一方面将理论武装放在干部教育培训首位，全面开展了以邓小平理论和“三个代表”重要思想为主要内容的理论学习;另一方面，突出中青年干部的政治理论培训———根据青年干部的思想实际，有针对性地分批分层次有计划地进行交流、轮换，加大选拔使用年轻干部的力度。更加重视理论武装，更加重视能力建设，努力造就、培养在新世纪能够担当重任的会治党治国的马克思主义政治家。这一时期的干部教育培训，从制度设计上看，在“三基本、五当代”的基本框架的基础上加大了制度建设的力度，实现了依法培训、依法管理，是我国历史上首次以法规的形式对干部教育培训工作作出了全面系统的规定。从组织管理上看，建立健全了党委中心组学习制度、领导干部脱产进修制度、干部在职自学制度和领导干部学习考核制度，初步形成了以需求为导向，计划调训与自主参训相结合的干部培训体系。如，2003年国家下发《关于在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮的通知》要求5年内对县处级干部轮训一遍，之后又颁布了《进一步深化中央党校教学改革的若干意见》等政策，对干部教育培训的重点做出部署。从人力资源管理理论角度上看，开始国家建设与发展和干部个人职业发展与成长并重，如成立由心理学、组织行为学、社会学、统计学及教育学等高层次专业人士和社会高端培训师参加干部教育培训的相关过程，强调干部自主参训、自主选学。如此，不仅满足了国家建设与发展的需要，更考虑了干部个人的职业发展与个人素养完善的诉求。
我国干部教育培训工作从新民主主义革命时期的初创和探索———没有形成明确的干部教育路线和完整的方针、政策，没有建立起干部教育的各项规章制度———到社会主义建设时期确立了干部理论学习制度和干部轮训制度，进一步规范了党校教育，形成了全国性的党校教育网，为后来干部教育培训事业的恢复与发展奠定了坚实的基础。改革开放时期干部教育培训以干部队伍“四化”方针为方向，在建设高素质干部队伍的同时大幅度提高干部教育培训的科学化、制度化及规范化。全面建设小康社会时期，形成了党中央领导，由中组部主管、中央和国家机关有关工作部门分工负责，中央和地方分级管理的中国特色干部教育培训管理体制。可以清晰地看到我国干部教育培训制度渐进地循着一条稳定的路径演变［15］，这条路径是从经验中演化而来，主要具备三方面的特征:制度化———制度从新民主主义革命时期的讲话、决议、决定演化至全面建设小康社会时期的党内规章与国家法律，形成了较为完善的制度体系。科学化———干部教育培训从早期的注重干部思想与认识统一、强调政治觉悟与党性到当前关注国情、实际工作需求(包括岗位需求、组织需求等)、个人职业晋升及个人素养提升与完善等层面，形成了精细化、系统化的干部培训体系。国际化———一方面学习借鉴国外的干部教育培训经验，引进境外适合中国国情的教育培训思想、内容及方法;另一方面组织选送干部到境外学习，合理利用境外培训资源开展干部教育培训，形成走出去与引进来同步发展的国际化干部教育培训路径。总体上看，我国干部教育培训制度的发展，经历了从不规范到规范、从无计划到有计划、从突击培训到经常化培训、从不成体系到建制化等过程。虽然在实际工作过程中仍主要以任务为导向、为完成任务而培训，但已经初步形成了将干部教育培训看成是对人力资源投资的理念，将干部教育培训作为人力资源开发和干部培养的途径与渠道。
当前干部教育培训发展趋势
上世纪70年代末80年代初掀起的新公共管理运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的运动，核心理念之一就是引入市场竞争机制，推行专业化管理，注重成本与绩效，致力于提高公共管理水平及公共服务质量。［16］与核心理念一脉相承的是许多国家在干部教育培训层面开始引入市场化机制应对培训成本，加强培训主体和培训机构的多元化，强调培训过程中的需求调研与干部岗位胜任力模型的运用，关注干部教育培训效果评估。英国是利用市场化机制，促进培训机构间竞争，降低干部教育培训成本的典范。如英国文官学院完全自负盈亏，培训项目中80%以上是通过市场竞争获取;公务员学院1989年以前每年政府拨款1200万英镑，1989年之后改为自主性执行机构，1996年至今不在接受政府资助，以企业经营方式按市场机制招生，由学员自选课程，付费入学，自负盈亏。美国公务员培训效果评估由各行政系统中相应的公务员培训评估机构对组织中每个成员的工作进行常年记录，根据记录进行评估。英国公务员培训效果以核心能力基准为评估标尺，将培训结果与核心能力基准对照，对受训者个人能力评估定级。它们认为干部教育培训效果评估既是上一轮培训的总结、归纳与终点，又是下一轮培训的起点。注重培训过程中的需求调研，致力于培训目标的清晰化，以便使培训有的放矢。如英国政府学院在制定培训计划时首先进行宏观、中观及微观三方面的需求调研;法国埃纳培训分为共同培训和个性化培训，同时不断按照国外客户定制课程的要求，开设“量体裁衣式培训班”;李光耀公共政策学院提供35门左右的选修课程，哈佛商学院提供了10个领域的100多门选修课，学员可以根据自己的实际工作领域和关注的重点问题自由选课。在干部胜任力模型方面，澳大利亚建立了高级公务员包含塑造战略思维的能力、取得结果的能力、开拓建设性工作关系的能力、成为个人进取和正直诚实的榜样及有效交流能力在内的五项核心能力框架;美国人事部制定的干部胜任力包括基础胜任力和核心素质，如图2所示。包括人际交往能力、口头沟通、持续学习、笔头沟通、正直或诚信、公共服务意识等方面。#p#分页标题#e#
在干部教育培训市场化运作、培训主体和培训机构多元化、培训需求调研、干部胜任力模型及培训效果评估等方面，我国均进行了初步探索，这些从《干部教育培训工作条例(试行)》及《2010－2020年干部教育培训改革纲要》等制度文件中可以一窥其貌。在干部教育培训市场化运动方面《干部教育培训工作条例(试行)》第三十一条要求“建立干部教育培训机构准入制度，公布相应的准入标准;培育和规范干部教育培训市场，引导干部教育培训机构优化服务，提高质量，逐步形成由干部教育培训主管部门指导、公开平等、竞争有序的干部教育培训市场机制”;《2010－2020年年干部教育培训改革纲要》提出增强培训机构体系的开放度和竞争性。在培训主体和机构多元化方面《干部教育培训工作条例(试行)》第十六条明确提出“结合岗位职责要求和不同层次、不同类型干部的特点，综合运用组织调训和自主选学、脱产培训与在职自学、境内培训与境外培训相结合等方式”;第二十七条“构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的干部教育培训体系”。在干部教育培训开始之前开展需求调研方面，《干部教育培训工作条例(试行)》第三条指出“把握干部的成长规律和教育培训需求，分级分类开展干部教育培训，紧密联系国际形势的新变化、我国改革开放和社会主义现代化建设的新进展”;《2010～2020年年干部教育培训改革纲要》要求把需求调研作为培训计划生成的必经环节，完善体现培训需求的计划生成机制。培训过程中的干部岗位胜任力模型建构与运用方面《干部教育培训工作条例(试行)》第十九条与第二十条强调“岗位职责必备知识时业务知识培训的重点，文化素养与技能训练是完善干部知识结构的重要组成部分”;《2010－2020年年干部教育培训改革纲要》要求研究不同类别、不同层次、不同岗位干部的素质能力模型，不断提高干部教育培训科学化水平;2003年人事部制定的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》提出了9种能力，可以说是我国干部胜任力模型建构的标志。
在干部教育培训效果评估方面主要分为培训对象培训效果评估与培训机构评估两方面。在培训对象效果评估方面，《干部教育培训工作条例(试行)》第四十一条指出“将干部教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一”，第四十二条规定了干部评估的具体内容;在培训机构方面，第四十五条指出“建立干部教育培训机构评估制度，加强对干部教育培训机构的评估”，第四十六条规定了机构评估的具体内容。《2010－2020年年干部教育培训改革纲要》提出尝试制定教学质量评估办法和指标体系，建立干部教育培训质量评估机制。随着系列制度的制定与实施，我国干部教育培训在多元化与市场化、需求调研、干部岗位胜任力及效果评估等取得了可喜进展，但仍然存在改进和完善的空间———如制度实行与制度预期存在一定差距，市场化运作机制规范性有待加强，精细化教育培训效果评估不够，干部岗位胜任力模型的探索与实际工作需求存在鸿沟等等。从外部环境视角看，近年来社会环境愈发复杂，互联网的高速发展和迅速普及、次贷危机、欧债危机等使得干部工作的内容、难度均发生了很大变化，也深刻影响了干部学习的方式、手段和时空安排。因此，我们认为，未来我国将更加重视干部的教育培训工作，在指导思想上，坚持以人为本为核心的科学发展观;在制度安排上，将更加注重投入的稳定增长性、体系的开放性和管理的规范性;在处理个人和组织的关系上，会更加重视公务员的发展意愿和培训需求，更大程度地实现个人和组织的“共赢互长”，在强调组织需要的同时关注干部的职业生涯发展，实现组织发展和个人成长的有机结合与统一;在培训实施上，将会采取更多的科学方法和技术手段，不断提高培训的效率和效益。
