前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的高校决策管理体制建构，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
目前，中国高校以行政权力为主导的决策管理模式已经严重阻碍了高等教育的发展，高校过度行政化、官僚化的现象引起了社会各界的广泛关注。高校管理体制的实质就是权力(权利)在高校各阶层和各利益群体之间的分配，或者说大学治理的核心问题是大学决策权力的分配。①高校内部的权力类型主要有两种:学术权力与行政权力。在分配过程中，学术权力和行政权力配置失衡，对学术事务最有发言权的学术人员和学术组织的权力被忽视，甚至被行政权力过分干预和压制，直接影响了大学功能的实现。高等教育的健康发展必须以法制为基础，恢复高校学术权力的主导地位，建立高校学术权力与行政权力均衡配置的决策管理制度。 一、内部权力结构:学术权力与行政权力的正当性 我们可以将高校整体看做是一个规模宏大、职能多重、体系完备、层次复杂的组织系统，系统要想稳定需要管理，而管理实际上是一种支配和服从的力量，这种力量的基础必然是权力结构模式。《高等教育法》第4章规定了高等学校的组织和活动，大体分为两大类:学术和行政;这些组织和活动的管理必然隐含着两种权力形式，即学术权力和行政权力。而这种权力的合法性最终需要依赖实质的正当性来支撑，或者说权力的正当性是权力合法性的道德来源或基础。②高校决策管理的法制化必须首先明确高校内部权力存在的正当性。 1.大学的本质特征需要学术权力的介入 大学作为社会部门，以教学、科研和服务社会为三大职能，其实质都是围绕高深知识的传播、储存、鉴别和创造而产生。学术指较为专门、有系统的学问，也可以理解为发现、整合、评价以及保存各种形式的知识。学术界“主张不仅知识本身的重要性不需进一步证实，同时学术和科学研究是大学教学和服务的职责也毋庸置疑”①。可以说，学术是高等学校存在的逻辑起点，学术性是大学的本质特征，学术活动———包括教学、科研和以知识来服务社会———是高等学校的基本活动。“在大学学术活动中，不可避免地会出现与学术活动相关的事务，如传授知识的内容、课题的选择、经费的使用、成果的评价、人员的评聘、学生的招录标准等等，这些构成了学术事务。随着学术活动的日趋活跃，学术事务的内容也会更加丰富，复杂性也会增强，必然产生对学术事务管理的需求，也就需要权力的介入”②，即管理学术的权力。学术权力的前提和基础是学术自由。大学最重要的传统就是学术自由，对高深知识的不断探索需要自由的思想和行为。也就是说，学术自由是对学者个体权利的尊重，当这种权利没有被制度化之时，仅能理解为由于学术权威和学术魅力而产生的学术影响力，这种影响力是以教师个人的学术修养、成就、经验和人品等因素为基础的。权力与权威的区别在于权力是不管人们是否反对而强使人们服从的能力，权威意味着人们在接受命令时是出于自愿的。当学术权利以制度的形式表现，达到管理的目的之时才能称其为学术权力。学术权力的存在与否，最终应当依赖于专家的学术背景而不是依赖于组织和任命，权力来源的基础在科学真理和专业知识。就大学而言，学术权力主体是教学、科研人员，但主要是那些代表大学最高学术水平的教授及由他们组成的团体③。 2.行政权力是大学内部必不可少的保障力量 行政权力是大学作为社会组织平稳运行的基本保障。中世纪大学产生之初，大学是老师和学生为了保护自身利益而自发组织起来的一种学者社团，或者说是学者行会，大学内部活动和事务也相对简单，适宜由学者们自行管理和决定，这也是最早“教授治校”的由来。现代大学早已不单是超然世外的学者群体，而是一个大规模的、复杂的、多维度的正式而庞大的社会组织，除了纯粹的学术事务之外，还存在庞杂的非学术事务，为了满足组织外部环境和内部资源的合理优化，提高社会组织的效率和效能，使大学组织正常运行，科层制的行政管理方式成为必要，尽管大学内部的教授们因此而感觉到了束缚，也无法否认行政力量和行政权力存在的必要性。大学所处的社会环境不断变迁以及大学自身日渐复杂的结构，使得完全由教授来治理学校的局限性凸显出来。在社会日趋专业化的今天，不能期望拥有创造性学术能力的教授们一定能够具备行政管理才能，不能简单地以学术标准作为治校的准则;学术文化决定了教授们必须首先忠实于学科，然后是学术团体，最后才是学校，学科与专业视角的局限性限制了教授们决策的长远性和全局性;崇尚个人自由和协商决定的教师文化无法跟随急速变革的时代，影响决策和行动的效率。④行政权力正是以高效率的沟通协调功能连接分散性的学术权力，以制约和弥补学术权力的缺陷。 二、决策管理模式:学术权力与行政权力的冲突与选择 在主要由学术权力和行政权力构成的权力结构基础上建立的高校决策管理模式，必然面对内部学术权力与行政权力的冲突与选择，协调和制衡两者的关系，必须考虑到学术权力和行政权力在决策管理中各自处于什么样的地位，以何者为基础、为主导的问题。 1.学术权力与行政权力的冲突与决策管理模式的选择 学术权力与行政权力是两种性质完全不同且相互冲突的权力类型。应当说，学术权力与行政权力共存于大学这个社会组织之中，共同为组织目标服务，但是目标的一致性并不能避免两者性质的冲突。“学术权力源自知识，扎根于学科专业，具有自主性和发散性，其运行方式是自下而上的民主分权形式;行政权力产生于制度和正式的组织，依附于特定的职位，实行下级服从上级的组织原则，具有纵向支配性，权力运行方式是自上而下的行政集权形式。学术权力秉承学术自由的传统，强调在处理学术事务时要依据学术标准，排斥外在强加的非学术标准，以保证成员平等和学术自由化为基本价值取向;行政权力强调按照事先制定的法则或制度行事，高效快捷地处理学校事务，追求以最小的投入获取最大的效益，以效率和约束为基本价值取向。”①学术权力和行政权力在来源基础、运行方式和价值取向上的区别，使得“高等学校内部学术权力和行政权力的冲突作为高等学校内部权力运动的一个方面有其客观性，是每一种权力按其本性运动的必然结果”②。“学术权力与行政权力之冲突和矛盾无法避免，但又都有存在的必要，必然要求实现两者平衡协调，既能充分发挥它们之间的互利性又能消除它们之间的抵触性。”③学者们基本将各国大学内部不同的权力结构亦即管理模式划分为三种:即以学术权力为主导的权力结构模式，以行政权力为主导的权力结构模式，及学术权力和行政权力分权管理的二元权力结构模式，但在具体国别的归类上却难以统一甚至截然相反，如有学者认为法国是行政权力为主导模式的代表，美国是二元权力结构模式的代表，④有学者却认为法国是学术权力为主导模式的代表，而美国则是行政权力为主导模式的代表。⑤这种归类划分困难的原因在于各国大学都在不断调整权力的配置结构，都在由单一强权模式向学术权力与行政权力相互协调、均衡配置的方向发展。即使是被划分为行政权力主导模式的国家，在大学管理中行政权力也并未过多干预甚至代替学术权力对学术事务的决策，如法国是国家教育部拥有广泛的权力，大学管理结构、课程、学位要求、任命教师的程序等都控制在中央一级政府官员手中，但教授们仍然对高级决策有着相当大的影响，同时在学校内部学术事务的决定权牢牢控制在讲座和学部两级教授手中，学校一级却基本是个空架子;⑥美国大学在学校层次上的管理权主要由行政部门来实施，但学术任务管理制度的核心部分却是在院系和流派之类的学术单位层面上，而这些领域则是由教师来进行有效管理，⑦其实质上还是学术权力和行政权力在各自领域内起决定作用。根据大学内部管理模式的类型划分，中国不能被归为这三种模式中任何一种，中国当前大学管理的现实情况是行政权力泛化，用行政的思维和方式来管理大学，行政部门和行政人员不仅决定着行政事务，而且经费分配、职称评定、课题审批、专业设置、教学方案、招生计划、专业人员聘用等学术事务都由以校长为中心的行政系统控制。从整体而言，行政权力和学术权力混同，甚至用行政权力替代或削弱学术权力;从个体而言，体现不出教授在治学方面的权力，用校长的行政权力代替教授的学术权力。⑧这样做的后果就是大学的决策和行为严重偏离了以学术为中心的价值取向，完全以顺应行政权力的程度为标准;行政化的风气和思维违背了高等教育发展的规律及大学的本质和使命，僵化了学术事务的有效管理，束缚了学术活动的思维创造和批判精神，扼杀了大学作为一种特定学术组织的勃勃生机;行政权力在大学的绝对强势地位破坏了权力间的相互制约和监督，滋生了官僚主义和腐败的温床。#p#分页标题#e# 2.大学的性质和中国的现实决定了确立学术权力主导地位的必要性 学术权力主导地位是高等学校基本组织特征决定的。大学与其他社会组织的区别就在于它的学术性，专业、自由、松散、无政府状态是学术活动的主要特性，这从根本上决定了大学的管理不能照搬行政或者企业管理的一般模式，应当建立与其学术性相适应的、以学术权力为主导的管理模式。既然围绕知识追求、创造和传播是大学存在的终极目的，那么无论大学以何种形式存在，进行何种活动都不能违背这个本质属性，都必须围绕学术活动来进行，学术权力自然应当成为高校管理的主导力量。学术权力主导地位是社会发展对大学的迫切要求。在知识经济时代，智力资本和人力资源正在取代金融资本与物质资本成为经济增长的引擎、国家繁荣和社会发展的关键。人们对大学发现、加工、传播和应用知识的职能的期望也越来越高，也使得大学从社会的边缘进入社会的中心，对高级人才的教育和培养、对知识本身的探寻和研究、通过提供专业知识和技术来满足社会需求等等无不对社会的发展起着举足轻重的作用。这种职能特征直接导致了高校管理重心向学术管理的偏移以及学术权力地位的加强。学术权力主导地位是当前中国大学管理现状的需要。以学术为核心的大学组织系统需要营造一种宽松、松散、自由的环境和氛围以有利于学术活动的进行，有效的管理应当取决于这种管理模式是否能够理解、接受并适应学术权力的运用，而不是逆向而行去压制它。现代大学最初起源于西方，19世纪末20世纪初引入中国，可以说，无论是最早西方大学所追求的独立、超然的学术自由思想还是现代大学的制度和文化建设在中国都缺乏本土思想和文化上的理解和支持，其与中国传统“学而优则仕”的历史文化与心理习惯相悖。其次，新中国成立后所实行的无限政府模式使行政权力无限放大，一切社会组织和个人的活动、行为几乎都直接或间接地被置于行政组织的管辖之下，大学自然也成为政府行政权力在高等教育体系内的延伸，自然产生了高校内部管理中行政权力的强势地位。这种学术权力地位不高、行政权力泛化的现象已经严重抑制了大学学术活动的生命力和创造力，因此，有必要把学术权力主导作为我国大学未来的价值取向，提高学术权力的合法地位。 三、决策管理的法制化:学术权力与行政权力的均衡配置 改革高校内部决策管理机制，实现决策管理法制化需要尊重学术规律、尊重学者权利，优化大学内部治理结构，提升学术权力在高校的地位，秉承“学术权力主导，行政权力服务”的法治理念，实现学术权力与行政权力的均衡配置。 1.确立学术人员和学术组织在高校决策管理中的主体地位 高校内以教授团体为主体的全体学术人员应当是学术权力的享有者，确立学术权力的主导地位首先必须以一定的制度设计和组织形式对高校学术人员和学术组织在决策管理中的决定性作用和主体地位加以确认和合法化。具体方式可以在大学章程中规定建立专门的学术机构并赋予一定的学术权力以及在学校各级决策机构中保证不担任任何行政职务的学术人员的比例，如很多学者提出通过校级校务委员会(教授委员会)、学术委员会、各种专门委员会等学术组织制度来提高学术权力的地位。建立校务委员会作为学校的高层决策机构，对学校改革和发展中的重要事项享有决策权，保证不担任任何行政职务的教授代表在此机构中的比例，以确立行政权力系统之外的学术人员享有一定参与学校重大事务决策的权力;①设置学术委员会制度作为学校教学、科研等学术事务的最高管理和决策机构，全权负责学校内部的学术事务;学术委员会下设各学科委员会和专业委员会，以弥补学术委员会在具有很强专业性领域中决策能力不足的问题。上述委员会均应由教授、专家、学者组成。已经有大学在管理实践中开始践行这些建议，如根据新制定的《吉林大学学术委员会章程》，学术委员会中不再有学校领导和职能部门负责人，各学部推荐的校学术委员会委员中，院长人数不得多于非院长人数。这个完全由学者组成的组织，将成为吉林大学学术评议、审议、论证和决策的最高权力机构。所有校领导和校职能部门工作人员一律不参加任何一个学术委员会，在人员结构上实现了行政管理与学术决策的相对分离，也使得学术委员会能够独立自主行使职权。在校学术委员会成立之前，吉林大学各院、系就已经尝试在自己的学术委员会里实行学术权力与行政权力分离改革，学院招聘人员必须由学术委员会通过，院长已经没有决定权。①华中师范大学2010年新一届学术委员会成立，除了1名分管学术工作的副校长，书记、校长等校领导全部退出，而此前学术委员会由校长担任主任，近1/4的成员是校领导。新一届学术委员会的主要工作是开展学术评价、学术咨询和学术鉴定，在随后的申报二级教授的审议会上，6位申报教授中只通过了2位;经众专家审议，认为另外4位教授因条件不够未能获得通过。②确立学术人员和学术组织在高校决策管理中的主体地位，就是要以制度来保障教授学者这个整体在学校学术事务和重大行政事务决策中的话语权，由真正懂得学术的专家来管理学校。 2．合理划分学术权力与行政权力的决策范围 合理划分学术权力与行政权力各自发挥作用的领域和范围是保障权力主体有效行使权力的前提。高校内部分权管理在横向上分为教授为首的学术权力系统和以校长为首的行政权力系统。学术权力由以教授为代表的学术系统掌握，包括校、院级学术委员会、各专门委员会等学术机构，有权力针对学科专业、课程设置、教材选择、教学科研评定、各学科教师任用与选聘、科研经费分配等学术资源进行配置和使用;行政权力由以校长为代表的行政系统掌握，由校长、副校长、各有关职能处(室)和院系行政机构等组成，行政系统有权力执行校务委员会和学术委员会的决议，处理学校与外界各方面的交往联系，按照学校的发展规划对人、财、物进行投入、分配和调控，对日常教学、科研、后勤等方面的工作状况和进程进行检查、反馈和协调，维护整个学校系统的正常运转。这样就在全校形成学术系统和行政系统并存的组织结构，统一归属于校务委员会领导之下，并由校长居中作为协调媒介。目前中国很多高校已经建立学术委员会或类似的学术机构，但大多形同虚设或仅作为咨询机构，当务之急是落实这些学术机构实质性的评议、审议、论证和决策权力。吉林大学、深圳大学都在积极探索赋予各种委员会以实权，如确立“一切通过委员会”的原则，如何建立本科教学质量的评价标准和方法由教学委员会来论证确定;所有学术评价都要通过学术委员会;学术评价的标准和方法要由学术委员会来确定等，③学科建设、学院建设、科研机构建设、新专业开办等都必须由学术委员会同意，使学术委员会更趋于实际，而不是在学校要评项目时才让他们参与④。高校内部分权管理在纵向上分为多元权力参与的校级决策系统和学术权力为主的院级决策系统。中国高校在纵向上基本分为校———院———系三级组织层次，依据权力的性质，行政权力呈现自上而下的控制关系，决策权力集中在上层并逐级向下贯彻，而学术权力则呈现自下而上的民主关系，决策权力应集中于基层并逐级向上递减。在校级决策管理中，行政事务的日常管理当然需要以行政权力为核心，但涉及重大行政事务的决策必须体现多元权力参与的机制，包括学术权力、行政权力甚至学生权利。学术活动的性质和学科专业的特性决定了整齐划一的学术决策必然产生适应性不足的问题，只有学术权力重心下移，给予基层学术组织相对自由的环境和独立决策学术事务的权力，才能激发学术人员的积极性和创造力，真正实现学术自由的精神。欧洲大学的讲座、美国大学的院系都在学术事务上享有较大的自主权力。#p#分页标题#e# 3．建立以民主机制为基础的权力运行方式 大学赖以存在的基础和核心力量是广大教师和学生，维护他们的学术自由和切身利益是学术权力和行政权力共同的目标。以民主机制为基础的权力运行方式，通过公开、平等和自由的制度和程序，保障高校主体特别是学术人员和学术组织利益的充分表达，以促进高校决策的正当性和科学性。 首先，保障决策参与主体的广泛性。高校的任何决策无论是学术事务还是行政事务都会涉及高校内师生员工的整体或部分利益，多元主体必然产生多元利益，而任何政策制定者在决策过程中都会面临认知的困难，官僚体制内的专家们无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确信息。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。 其次，保障决策过程的公开性。信息公开是一个良好运行的民主进程的前提，其可以减少信息不对称的情况，克服有限理性，使决策的依据更加科学;没有信息，高校师生员工们不可能知晓学校各项公共事务的具体情况，也无法得知待解决和商议的决策事项是什么，就更加无法实际参与讨论。可以说，信息公开是实现公正、可信高校决策的前提，同时也是高校各类主体监督和制约学术权力和行政权力的有效途径。 再次，保障决策行为的程序性。高校决策的实质是一个利益博弈的过程，是对受决策影响的利益主体之间相互冲突的主张进行协调的过程，各方利益的澄清只能诉诸程序性的民主协商机制，建立高校决策的公开听证、讨论和辩论程序，形成一种利益辩论、竞争和选择的互动平台，才能确保学术权力和行政权力行使的正当性，而且，有必要建立针对师生员工的回应或说明理由制度，对不予采纳的公众意见进行回复，说明理由，并且允许针对结果不服进行相应的申诉。 最后，民主管理机制应当贯穿高校学术权力和行政权力运行的整个过程，在当前特别应当注意发挥教职工代表大会的作用以及注重吸纳学生参与决策。普通教师和学生的参与决策权，都已经被世界各国大学广泛重视乃至被接受。西方大学在校级决策机构中都很注重学生代表的参与，如英国大学校务委员会和理事会、德国大学的评议会等。德国的学生组织还要求在更大程度上参与大学的决策，1967年以来，大多数学生组织都提出要求，主张所有决策机构中学生代表应占1/3席位。①中国大学的决策者要充分意识到学生是学校的主体之一而不是被管理的对象，学校决策活动必须有广大学生的参与，其内容必须得到他们的认可，有义务尊重和保护大学生的个人权利，调动大学生依法治校的参与积极性。教职工代表大会制度是中国高校内具有民主管理和监督性质的组织，但实践中却没有真正发挥作用，应积极推动教代会切实承担起学校民主管理、监督、审议、信息反馈的功能，使之成为学校决策管理中的实质性力量。深圳大学在2010年改组了教职工代表大会，其中95%以上的成员为普通教工，许多教授、副教授、讲师都参与其中，除工会主席、离退休处处长或学院书记之外，担任行政职务的人员不能进入教代会，学校所有行政人员都必须接受教代会监督和审核。② 总之，高校内部应当是一个学术发展和行政管理有机结合、互相促进的统一整体，探索一个合理的大学权力配置模式，保障学术权力的主导地位，实现决策管理法制化是打破当前中国高校行政权力垄断的管理体制，削减高校管理过程中因权力互相碰撞和抵消造成效率损失的有效途径。
