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本文作者：秦发盈 单位：曲阜师范大学继续教育学院
美国是一个市场经济发展较为完善的发达资本主义国家,它的成人职业教育基本上是市场经济条件下的运转模式,实行政府、企业和个体积极参与的社会全民办学模式,从资金、人力、物质设施大量设入。从而使成人在整个职业生涯中普遍接受职业培训。政府积极立法,从法律上促进成人职业教育制度化,在长达近百年的成人职业教育发展史中,形成了自己独特的多目标、多渠道的职业教育培训运行体制。
一、成人职业教育的管理体制
美国是典型的地方分权制教育管理体制,美国职业教育和培训制度最大的特点是分散性和开放性。联邦政府只提供一个立法框架,各州在此基础上制定自己的政策,具有很大的灵活性。政府培训和就业的主要主管部门是劳工部和教育部联合管理,实行中央联邦政府引导——宏观调控,州政府和地方政府分级负责,重心在地方的管理制度和市场化运作的社会管理机制。
1.联邦政府间接调控,以拨款、立法等方式间接地干预教育和培训
按1990年职业教育法规定,联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项补助经费,另外美国还将财政预算的3%用于就业服务。联邦经费的目的就是最大限度地开发人力资本,以增强美国的国际竞争力。与成人职业培训相关的联邦拨款主要有以下几种:服务合同金,主要用于资助特别培训,如对参与VISTA项目自愿者的培训;直接运行金,用于政府雇员在职培训;学生资助金,主要以津贴形式用于退伍军人、现役军人等的再就业培训。而且联邦经费管理多采取临时性委托培训项目,引入市场化经费运作模式,实行“购买培训”,社会培训机构竞标培训项目,以优化培训质量。另外,联邦政府采取立法的形式规范全国的成人职业教育。自从1862年的《摩雷尔赠地法》以来,直接针对成人职业教育的以及相关的法律形成了一整套的体系,从教育培训对象、课程设置、经费管理与运作等方面给以规定。1998年,克林顿政府又通过了《人力投资法案》,强化了联邦的职业培训、再就业培训服务的角色。并规划了人力发展策略,有效地加强了成人教育和人力发展方案。另外,联邦政府干预职业培训的途径还有建立和完善了职业教育的资格证书制度和资格鉴定制度,1994年依据《目标2000——美国教育法案》,由劳工部和教育部共同制定国家职业技能标准,联邦政府还成立了全国职业技能标准委员会,旨在将行业的技术标准变成国家经济和教育政策的组成部分,以通过行业来影响和规范职业教育和培训。
2.州和地方分权负责
美联邦各州的教育行政管理机构拥有相当大的自主、自治权力。直接对联邦政府的经费进行管理,并自行筹集教育培训的经费。主要来自教育税收以及一些大企业和基金项目的捐助。具体的由各州的职业技术教育委员会,作为政府的职能部门,统筹、协调和规划全州职业技术教育,全美有8个州成立了职业技术教育委员会或类似机构,其它州的职业技术教育大多归高教委员会管理。这两个委员会有共同的职责:1、制定本州有关职业技术教育的政策、法规和确定发展规划;2、管理分配联邦政府和州政府用于职业技术教育的资金;3、审议、评估课程设置和培训项目;4、颁发教师资格证书:确定学生的收费情况和审计学区财务执行情况等。各州下面设的学区教育委员会负责讨论制定学区财务预算、确定和调整专业设置和培训计划、向学生提供经济资助和就业指导、聘任校长和聘请教师等。另外,社会各部门以及私人或团体积极参与管理和监督。由于企业组织以及纳税人还有社会其他组织直接对成人职业培训投资或间接地支持了这一教育形式,推动着他们积极监督或者直接参与对经费和教学的管理。而且政府也积极吸纳社会人士作为管理委员会的成员,以增加管理的公正性和有效性。如校企合作办学,就由企业组成职业教育培训理事会,从办学目标、课程设置、质量评价等方面来实施监督功能。
二、成人职业教育的实施机构
美国的成人职业本科教育属于高等专业教育,不划归技术教育,主要由各类正规大学举办;而职业技术教育则有以社区学院为主的各类教育和培训体系开办。以社区学院为主进行的高中后和高等职业教育是美国成人职业教育的主要形式。这一现状拉动了各类成人的教育和培训的需求。目前美国开展成人职业教育的机构呈现出多元化、多层次性。主要有各大公司企业附设的学校培训机构、各级各类教育机构、公共机构以及各种社会团体等,诸如各级各类中小学、综合高中、地区性职业教育中心、职业技术学校、工会、社区、学院、技术学院、企业办培训中心和学校(摩托罗拉大学)。其他还有行业协会提供的培训、联邦政府资助的培训项目等。构成了不同层次,不同类型的办学主体。这些机构实行政府宏观调控、地方政府实施管理的市场化运作模式。这些机构的归属、经费来源和管理均不相同,从体系角度来细分,可达57种。具体分析代表政府的有联邦政府、州政府、地方当局、工商行会组织、工会(企业)、其他团体等;代表个人的有直接办学者和间接办学者,所有这些办学主体在成人职业教育组织体系中所处的地位,承担的责任,发挥的作用维持着成人职业教育和培训的良性运作。在美国举办成人职业教育的各级各类机构中,企业和社区学院是两个最突出的部分。下面分别予以分析:
1.社区学院是举办成人职业教育的主要基地
据社区学院网站分析,美国现在社区学院共有1166所。美国社区学院作为独创的形式,逐渐成为美国高等教育中最大和最有活力的一个办学层次,培养了大批训练有素的技术人员和普通劳动者,也为高层次人才的培养提供了后备军。除升学教育以外,主要着眼于在职人员进修提高或补习和训练服务如生计教育、社区服务等,包括成人继续教育获得职业资格证书和工商业的培训与再培训,学生以更新知识、充实提高为目的,占70%左右。美国社区学院的成人高等职业教育之所以受到成人学员的广泛关注,办学优势相当明显。首先,办学和教学形式灵活多样。主要由于社区学院设立在社区内部或附近,学生上学普遍采取走读形式,而且社区学院不需要入学考试,只要具有高中毕业文凭或有能力接受所受培训的教育即可,实行“宽进严出”。社区学院的学费也极其低廉,每人每年学费一般在750美元,而在同地区的公立大学的学费则达1731美元,私立大学的费用则高达7660美元。另外社区学院的功能具有多样性,包括就业培训、升学补习、成人继续教育、更换职业教育等。社区学院的成人高等职业教育培养目标是为社区发展服务的,其专业设置、课程设置以及评价体系等的确立都是建立在为本地区经济建设、社会发展服务的基础上的。社区学院采用学分制,不同专业对学分有不同要求,一般在两年中修满60或60以上的学分。修满学分即可毕业,学习年限以个人情况而定。社区学院采取弹性化学习,突破学习障碍,提供周末、夜间课程,并有许多社区中心、低收入户公寓、工商中心及教堂等地提供学习课程,方便各类人学习。而且社区学院与联邦政府合作,社区学院是(JTPA)项目的主要提供者。工作机会培训方案(JTPA)是最大政府资助的培训项目。社区学院为政府开发的劳动力课程有:私营部门的培训,适应性的培训,先进制造业技术的培训,公共部门提供的培训(JTPA,TAA)等。#p#分页标题#e#
其次课程讲求实效,科学化。课程设置主要采用模块化形式,课程计划的制定是由社区学院同有关的企业、行业协会、教育专家共同协商完成,首先由企业提出所需专业人才应具备的具体能力、技能,然后绘制出能力分析表格,最后才由社区学院会同有关教育专家共同确定出合理的、科学的课程种类及相应的学时数量。在整个过程中,企业公司对课程的设置具有较大的控制权,课程设置的总体框架主要由企业决定。另外,社区学院与企业(尤其是私营企业)合作为职工提供晋级培训、更新知识的培训,社区学院常常为私营企业提供继续职业培训。劳动力教育质量中心(FQW)调查显示,所调查的3173个企业中的30%都利用社区学院来进行培训。以社区为依托,社区的各种设施为其教学创造了有利条件。它可以充分利用社区的医院、图书馆、法院和各种社福利机构等作为大家了解社会,作调查研究和实践的场所。最后是充分的经费保障。社区学院还有联邦政府和州政府的财政补助,其中地方税收补助占20%-30%,州政府补贴占60%-80%,而联邦政府占10%左右,政府以各类奖学金、助学金、贷学金的形式支持学生学习和培训。社会的个人捐助、校友奉献、公司赞助、社会集资兴学等也构成了学院的经济来源,公司、企业还通过选送职工、委托办班等形式向学院支付学费,赞助办学,充分显示了社会力量的最大限度地参与学校办学,有效地减轻了受教育学生的学费负担。目前社区学院作为实施成人高等职业教育的主要场所,正日益受到在职人员的关注,表现在三个明显的发展趋势上:一是部分时间制的学生比例不断上升,全日制的学生则相对下降:二是社区学院使成人高等职业教育逐步地方化、地区化。由于社区便利的就读方式,低廉的入学费用以及周到的教育服务,使各个阶层的在职人员依据自己的需要灵活学习。加上社区学院与社区的密切联系,资源共享、人力资源开发的合作等,都均衡了各地区的高等教育机会差异以及社区成人的高等教育机会的平等;三是社区学院日益成为实施终身教育的重要机构,逐步建立“学习型组织”,这一目标成为美国社区学院的焦点。社区学院将成为社区的学习中心。
2.企业内的成人职业教育
自从20世纪80年代,美国的企业高度重视职工培训,把这作为一项重要的人力投资。1990年,美国企业用于培训自己员工的费用为300亿美元,培训员工3650万人。目前每年达2100亿美元左右,企业平均培训投资为工资总额的2%,大多数公司的预算中都有用来进行员工培训的专项资金,全美有97%的企业为职工制订了培训计划。政府也大力支持职工培训。《成人教育法》要求所有雇主每年必须至少以其全员工工资总额的1%用于雇员的教育与培训,并逐年递增,对未达标的企业,每年必须上交其工资总额的10%作为国家技能开发资金。为鼓励企业对员工开展继续教育与培训,联邦政府还在税收政策上予以优惠,允许企业将教育开支列入成本,免于征税。企业内继续教育是一种以人力资本的开发为目的的企业行为,能够培养和挖掘企业职工的潜在能力,其内容涉及面也比较广泛,从识字扫盲、各类补习课程、学位课程以及高层次的博士培养,还有博士后水平的课题研究。一些大公司开办自己的教育和培训学校,并已形成了从普通教育到研究生教育的整套系统,每一部门都有相应的培训职能,如摩托罗拉、西部电气、通用电器、国际商用机器、美国电报电话等大公司就是如此。
美国企业组织实施职业技术教育的形式各异,层次不同。按出资情况分,有独家企业举办,数家企业联办,厂校合办(企业出资,学校提供培养服务,但培训目标与要求的决定权在企业),一家或数家企业委托(学校)代办培训,企业和政府合作办学等等。政府不仅为企业办学提供法律和政策之便,而且考虑到中小型企业缺乏办学所需的人力、物力和财力等因素,也出资开办职业培训机构。雇主提供的培训大多是在企业内进行的,也有部分培训外包给企业外的公立或私立培训机构。概括起来主要有四种类型:①企业内部自办的短期培训班,它属于在职培训性质。②为企业在职人员提供到企业外的高等院校进修深造的机会,教育对象多为熟练技术工人或中高层管理人员,主要由社区学院实施。③企业自办大学培养人才。这一形式在80年代进入鼎盛时期,截止1985年美国共有18所企业办大学。④跨企业培训。美国的全国技术大学就是由18家企业和两所名牌大学联合举办的。贝尔实验室与麻省理工学院、斯坦福大学、马里兰大学、密执安大学等37所大学联合,从其在职人员中培训研究生。此外,为了实现教学与课程开发方面的合作,一些企业正在通过学分转换,将企业内的实践和培训与社区学院或大学的教学协调起来,以达到取长补短的目的。由于拥有坚强的后盾、充裕的学费、先进的科研设备、便利的实习基地,使企业的办学具有很强的发展势头。
美国企业内部的继续教育的特色有以下几个方面:①企业办学目标明确。其根本目的是通过开发企业的人力资源来实现企业的可持续发展。很多企业把企业教育作为一个重要的部门,一项有效的投资,也作为企业精神和企业文化塑造的手段。公司实行全员培训,对各个层次的人员实行有针对性的培训,如对新职员主要进行有关理解公司战略目标,熟悉公司业务;对高层管理人员则是提高其对市场、金融、信息系统以及人力资源等方面的认识和管理水平。②生产、科研、教育三位一体的“学习型组织”。从90年代起,美国不少企业正在逐步创建学习型企业,讲求全员学习即决策层、管理层、操作层人员积极投入学习。包括参加企业自办的培训、高等院校的继续教育等各类教育和培训。强调“全程学习”,边学习边准备,边学习边计划,边学习边进步,把学习渗透到企业各项工作的全过程。企业也把培训员工作为一项重要投资。注重团体学习,加强群体智力的开发,培养团队精神。美国不少企业如杜邦、英特尔、苹果电脑、联邦快递等正积极构建学习型企业。③企业培训的全球化。随着经济发展的全球化趋势,各种“跨国银行”、“跨国公司”、“国际人才”越来越受到关注。这一类企业是在国际化和本土化的双重作用下发展的,美国众多跨国公司普遍重视本土人才资源的开发。其措施有:一是设立研究机构吸引大批优秀人才;二是设立“管理学院”或“培训中心”,加快人才本土化进程。摩托罗拉公司在北京组建了摩托罗拉大学,每年都吸收一批中国青年学员进行培训,计划在2000年末至少训练100个部门主管代替外籍人员。IBM公司在全球共有雇员约38.9万人,其中有三分之一是技术人员,包括工程师、程序员、科学家等,这些人员在本部有8万左右,在欧洲有3万,在亚太有近1万,该公司1987年教育费用高达9360万美元,其中3210万用于国外的教育中心。#p#分页标题#e#
三、现代化的公共就业服务体系
这里公共就业服务体系指包括针对在职或失业成人的职业介绍、职业信息资源及职业培训服务一整套服务体系。其服务对象多是就业困难群体,可大体分为三类:第一类为就业能力较强初次求职者和自愿转换工作的人员;第二类为需要提供基本服务的人员,即需要接受职业基本能力测试、求职技巧培训的人员提供服务;第三类为需要提供重点帮助的对象,如长期失业人员、困难群体、为结构调整造成的大规模失业群体提供全方位的服务。为此美国加大了服务的技术现代化水平,职业介绍、职业培训信息的逐步实现了现代化。政府利用因特网(Internet)和信息技术于上世纪90年代初建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”(AJB)和“美国人才信息库”(ATB)。功能为职业岗位供求信息,以实现岗位与人员的优化匹配。最近,又开发了美国职业生涯信息库(ACINET)。该信息库主要是为求职者、雇主、政策制定者提供就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测等方面的信息。目前正在开发另一信息库,称为“美国学习介绍信息库”(ALX)。该信息库主要介绍各职业培训机构的基本情况和开设的课程。个人、企业和政府既可在该信息库寻找相关培训信息,也可以进行培训项目投标。这一技术体系的运用极大地提高了职业培训效率和职业信息的。另外美国为了提高就业率和培训效率,整合了职业介绍、职业培训和失业保险服务项目,提出了“一站式服务”理念,设立一站式服务中心,并建立资源中心,拓展了服务对象和服务功能,由原先的单纯劳动力的供需信息到现在包括所有年龄段的集合就业服务、培训信息于一体的高效平台。以社会服务帮助最终提升其自我职业服务能力。目前它切实成为美国各个年龄段个人职业生涯设计的服务中心。
四、成人职业教育的理论研究
成人职业教育在美国的大力发展一方面归因于它丰富而成功的实践领域,另一方面也得益于更多的机构或团体参与成人职业教育的理论研究,因为成人职业教育的理论研究涉及到成人个体、企业团体、行业组织以及国家等多元的主体,更多地依托企业、社区或者学校教育机构,具有高度的社会开放性,由此成人职业教育在课程开发、标准制定、教学模式的创新、教学效率的优化、科学技术的普及等方面发挥社会研究的优势。其中发挥重要作用的有行业协会、团体学术协会以及研究机构大学等等。企业内教育协会、继续工程教育协会、人力资源协会以及与之相关的继续教育和成人教育协会,而且还有各个行业的协会组织构建了一整套成人职业教育研究体系,负责成人职业教育的信息、会议、研究资助、著作发行以及资源的共享管理等方面的工作,极大地促进了理论的发展。成人职业教育理论发展的另一个表现是各类企业举办自己的科研机构,而且有些达到了相当的科研水平,承办培养硕士、博士,开展博士后科研课题等,如华裔电脑大王王安博士创办的王安公司的企业学院,可以授予理科硕士学位,而著名的兰德公司可以授予博士学位。
以培养高级工程师为目标的继续工程教育也始源于50年代的美国,加上培训普通技术工人的职工教育,形成了相对完善的成人职业教育体系。同时与成人职业教育的发展相关的理论如终身教育理论、成人教育理论、职业教育理论、成人心理学、社会学、人才学、现代企业制度、人力资本开发理论等理论构成了这一学科发展的宽广的理论基础。理论的发展回应到实践也取得了可喜的成果。美国麦道飞机制造公司作为制造飞机的大型企业,在培训过程中形成了一套严密最佳的麦道技术培训的科学分类、科学的培训方法、科学的培训管理等一系列规范,称为麦道技术培训分类,产生了很大的国际效应,还有上世纪90年代,美国麻省理工学院根据系统动力学的观点创造出了“学习型组织将是最成功的企业组织”的理念,并提出了一套创建“学习型企业”的理论和方案,形成了“学习型企业组织运动”,直接推动了成人职业教育的发展。
