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作者：陈梦根
改进统计体系的效率,提升国家统计能力,更好地服务于社会经济发展,早已成为统计学界研究的热点之一。基于这一背景,近年来,在由联合国、世界银行等发起设立的21世纪促进发展的统计伙伴关系(PARIS21)及其他国际组织的倡导下,旨在提升统计能力的国家统计发展战略问题开始备受关注。
一、统计能力建设的助推器
(一)概念
所谓国家统计发展战略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在设计与实施一个发展统计的战略,以提高整个国家统计体系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改进统计体系的绩效,为经济发展与社会进步提供更好的统计服务。国家统计发展战略作为发展本国统计系统的长期规划,是对未来统计系统的发展目标、路径与拟采取的行动所做出的一系列战略性安排。在很多发展中国家,统计体系还比较脆弱,但是随着社会的发展,公众对统计产品的需求却日益增大,用户对数据的不断升级的需求向统计系统提出了更为苛刻的要求,例如,对微观数据的需求以及对过程统计的要求,这使得传统的统计体系受到了巨大的挑战。在这种背景下,2004年2月第二届国际发展成果管理圆桌会议率先提出,我们需要建立国家统计发展战略,藉此提供一个发展统计的战略性框架,为实施以绩效为导向的管理提供更有力的信息支持。NSDS为一国加强统计能力建设指明了途径,为勾画5到10年后的统计系统提供设想,并为实现这一蓝图确定相应的里程碑。国家统计发展战略包括为满足目前及将来的数据需要而建设统计能力的一个坚实的框架和一系列行动计划,并确保统计的发展与更广泛的国家发展方案和战略相协调。
(二)统计能力建设的助推器
NSDS从战略的高度规划统计体系的发展,立足于全面改善统计系统的绩效,已成为各国统计能力建设的助推器,主要表现在:
第一,从统计系统发展现状上看,落后国家统计体系存在的问题较多,诸如数据质量、统计覆盖面、数据渠道等,局部的、零星的改革无法从根本上改进国家统计系统的整体效率,无法真正有效地满足用户对数据的需求,NSDS着眼于统计系统的战略性改革与发展,为全面改善统计体系的效率提供一个坚实的平台。
第二,实施NSDS,有助于提高社会对统计的关注与重视程度。NSDS的创建与实施,作为国家发展战略规划的一部分,有助于更广泛地宣传统计,让全社会更加了解统计,从而关注和重视统计及统计的发展,进而促使全社会更有效地生产、传播、开发和利用统计(产品),提高各类经济主体的决策效率,真正推行以实据为基础的决策,在社会政治经济活动中强化一种注重绩效的管理理念,毫无疑问,这必将有助于提高社会运行效率。
第三,实施NSDS,有助于更广泛地动员各种资源,以支持本国统计能力的建设。国家统计发展战略以中央政府的决策形式推行,将有助于提高它的执行效率,从而为本国统计体系的发展提供更强有力的人力、物力与财力支持。任何行动都离不开资源的支持,以国家战略的形式来推动统计能力建设,将为统计系统的能力建设方案提供更充分的资源支持,保证目标得以实现。
第四,实施NSDS,有助于持续地开展统计能力建设。实际上,许多国家统计部门可能都曾经采取了某些行动以推动本国统计能力建设,但是局部的改进与变革无法全面提升能力,而且可能受政绩观念所累,无法持续性地推进统计能力建设,现任官员实施的举措到了下一任官员手中被搁置,甚至被取消。实施NSDS,有助于持续性地开展统计能力建设,避免短期化和形式化的行动。
第五,基于NSDS开展统计能力建设,有助于更好地寻求国际技术与资金支持。近年来,PARIS21、IMF等国际组织不断呼吁、倡导和帮助发展中国家创建和实施NSDS,制定了相关的一系列方案,为各国提供技术与经费援助,并采取措施推动国际间的双边与多边统计合作。通过创建和实施NSDS来加强本国统计能力建设,可以将本国行动纳入国际间的统一行动潮流,以寻求PARIS21、IMF、联合国统计部门等国际组织的技术与经费援助,或者开展国际间的双边与多边统计合作。鉴于此,笔者认为,中国应尽快创建和实施国家统计发展战略,以迅速提升统计能力,全面改进统计系统的绩效。
二、基本理论
(一)目标和战略意义
实施NSDS,目标在于建立一个功能健全的、高效的统计体系,提升统计能力,生产更多的高质量统计产品,向社会提供优质的统计服务。可见,NSDS将成为一国改进本国统计系统绩效、提升国家统计能力的行动纲领。理论上,NSDS首先要描绘未来统计体系的发展蓝图,即在未来5~10年中统计体系的发展目标,并为抵达最终战略目标的过程设定相应的阶段性目标,进而为各阶段的行动做出战略性安排,以全面提升统计能力,为社会提供更优质的统计服务。在推进一国或地区统计发展的过程中,NSDS具有重要的战略意义:
首先,创建和实施NSDS,将通过战略设计统计体系的发展蓝图,系统地提出本国统计体系的发展目标,并为实现最终目标的过程设置若干阶段性目标或称里程碑,描述统计体系的愿景与使命,规划和明确本国统计系统的长期发展方向,对整个统计系统及统计机构工作人员提出工作的目标与方向,具有积极的激励与鼓动作用。
其次,创建和实施NSDS,需要对本国统计体系的发展现状进行评估,将系统地了解、分析、评估本国统计系统发展、运行的现状,全面认识本国统计发展取得的成绩,了解本国统计体系运行中存在的不足及其与国外发达国家高水平统计体系的差距,认识本国统计系统的优势与劣势,准确把握统计发展所面临的机遇与挑战,进而采取相应的举措,发展本国统计系统。
再次,创建和实施NSDS,有助于更深入地了解用户需求,使本国统计系统更好地满足用户需求,为社会提供更多的优质统计服务。NSDS强调统计为用户服务的功能,实施NSDS必须全面评估用户对统计产品的需求状况,认识用户需求的发展变化趋势,了解统计使用者的关注重点,同时强调如何通过更为协调、互动和高效的方式来满足这些需求。因此,NSDS从如何更好地满足用户需求角度为开展统计能力建设提供了一个统一的综合框架。
第四,创建和实施NSDS,为动员、利用和开发国内外资源全面支持本国统计发展提供了一个平台。官方统计机构作为政府机关的一部分,普遍面临着压缩财政开支、降低成本和提高效率的压力,在许多国家结果导致统计体系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公众对统计数据的需求日益扩大,而对统计的可信度和权威性方面的信任不足;另一方面,由于统计系统可以动员和利用的现有资源有限,短期内改变现状的能力也极为有限,统计体系的发展面临着十分尴尬的境况。通过创建NSDS,有助在全国达成一种共识,更充分地理解统计系统的重要性,也有助于争取政治上的支持,从而获得更广泛的财政支持,动员更多的资源支持本国统计系统的发展。同时,实施NSDS,还有助于从国际组织(如PARIS21、IMF、世界银行等)以及国外一些政府与相关机构争取更多的资金与技术援助。#p#分页标题#e#
第五,创建和实施NSDS,有助于进一步改善统计系统的形象,维护政府统计的权威性,全面提升统计的社会公信力。从发展现状来看,中国统计体系面临着一些新的形势,统计需求日益膨胀,统计供给能力增长有限,由于资源有限,统计机构不得不对资源的使用与统计产品的提供确定优先次序(priority),从而导致部分统计、部分领域非常薄弱,亟待改进。与此同时,由于统计部门目前存在的一些问题,如数出多门、虚假统计、官出数字等现象,使得社会对政府统计数据的权威性存在一些质疑。如何提升统计形象,更好地满足社会对统计产品与服务的持续需求,维护政府统计的权威性,显得极为迫切。理论上,创建NSDS,通过战略性地设计和管理统计活动,有助于全面提升统计形象,改进统计服务。
(二)基本原则
一般而言,一国不能轻率地实施NSDS,而应该经过周密部署、详细设计,有条不紊地开展。在NSDS实践当中,应该遵循以下一些基本原则:
1•覆盖面:国家统计。为了向社会提供统计产品和统计服务,世界各国一般都建立起专家型的政府统计机关,专门负责开展统计活动,同时负责全国统计系统的整体协调。但是,即使在采用完全集权式统计体系的国家中,由中央统计机构负责全国性的调查与普查,也可能存在数个不同的统计机构,分别承担各种不同的统计职能。例如,中央银行编制和货币与银行统计,财政部编制和政府财政统计,教育部开展教育统计,等等。此外,还可能存在一些半官方的统计机构。NSDS强调国家整个统计体系的能力提升,加强各统计部门与机构之间的协调一致,并与国际接轨,因此,在创建和实施NSDS的过程中,采用“国家统计”的概念将更为合理,应尽可能地将所有与统计有关的部门、机构和人员都纳入这一战略规划当中。NSDS的覆盖面尽可能宽具有明显优势,一方面,覆盖面宽的NSDS过程能促进更广泛的统计协调与合作,减少跨部门统计的重复工作,增进国家统计体系的整体效率;另一方面,将覆盖面拓宽到包括用户感兴趣的主要数据集,有助于促进统计供给与需求的匹配,获取更广泛的社会共识与支持。实质上,国家统计也是IMF数据公布通用系统(GDDS)背后的一个关键原则。国家统计的概念涵盖了一国所有的非市场统计工作(包括官方与半官方的统计机构),将主要的一些指标和数据集都纳入一个统一框架,采用一致的统计标准,使用协调一致的生产过程与数据体系,让用户确信数据的质量与完整性,这样也有助于提升一国统计系统的社会公信力。
2•关注重点:用户需求。为了保证国家统计发展战略的高效,NSDS应该以用户需求为导向,属于用户友好型,由此实现最大化统计产品的增加值。为了更有效地服务于数据使用者,国家统计机构和职员需要明确自己向哪些用户提供数据,并与主要用户建立起常规的反馈机制,以此了解用户对统计的满意程度和用户需求。因此,NSDS不能仅着眼于统计系统本身,必须将使用者纳入其中,兼顾统计的供给方和需求方,数据使用者是统计的真正客户,只有统计产品和服务适合用户需求,否则任何统计系统都无法可持续地发展。通常而言,政府统计的使用者非常多,而且具有不同的层次,诸如:政府机构和准政府机构;科研单位;民间机构;企业;国际与地区组织;媒体和公众;等等。实施NSDS,一个重要原则就是要求统计机构与各类数据用户充分沟通,建立并保持有效的协调机制。实际上,用户在国家统计发展战略中扮演着重要的角色:①以用户需求为导向的NSDS,有助于增进社会公众对政府统计发展政策和相关统计标准、规则、法规等的理解;②用户需求可以帮助统计系统设定生产统计产品的优先次序;③用户需求可以澄清收集统计数据的目标与要求;④用户可以帮助统计机构选择统计数据的最佳传输、方式。
3•关键所在:过程管理。作为发展本国统计体系和提升统计能力的战略性规划,设计NSDS仅是实施国家统计发展战略的第一步,最为关键的步骤是如何有效地实施战略,取得预期效果,实现最终目标。因此,必须加强对NSDS过程的管理,对不同阶段的行动计划做出详尽的安排,审慎实施,并针对每一阶段的行动效果进行细致评估,同时充分关注形势的变化,及时调整规划,以应对不断变化的环境。在这一过程中,一方面,应尽可能地争取政治支持,经验表明,NSDS如果得到政府高层领导的支持或倡导,能够得到更多的财政支持,获得足够的经费,同时也更有利于吸引社会捐赠与国际援助,增大该计划成功的可能性。另一方面,实施NSDS必须尽力争取社会公众的支持与拥护、识别利益相关者,包括一些非政府组织(NGOs)、商业部门、民间社团组织和学术界等,同时加强对咨询顾问的管理。
4•行动导向:与国际标准接轨。针对国家统计体系发展进行战略规划时,应考虑不同层次使用者的需求,包括地区层次、国家层次、国际层次和区域层次。在当今经济全球化的背景下,各国之间经贸关系日益紧密,对外依存度大大提高,国际交流的深度与广度都空前加大,这就要求各国统计部门广泛采纳国际统计标准,以便于国际间的经济交流与统计分析比较。而且,各国一般都有向国际组织或地区组织提供统计数据的义务,例如,所有签署了2000年联合国千年宣言的国家,都需要提供有关千年发展目标(MDGs)进展情况的常规报告。一些区域性组织,如南非发展共同体(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市场(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成员国协调各自的统计体系,提供相关的主要统计数据报告。因此,NSDS强调要增进本国统计活动与国际标准接轨,相互协调一致。
5•实施保障:全面沟通与协调。除了中央政府机关、地方政府之外,一国的统计体系还有众多的其他利益相关者,如捐赠者、社会组织、普通公众、独立分析人员等,NSDS设计团队应该自始至终让所有利益相关者充分了解相关信息,就关键问题进行沟通,为战略建立达成广泛共识,以争取更多的支持(包括人大等权力机关、捐赠者和一般公众),并通过广泛宣传让那些没有直接参与NSDS设计过程的人也培育起对NSDS的占有感,扩大NSDS的共识基础。实施NSDS需要加强与各利益相关者之间沟通,建立有效的协调机制。这样,一方面,可以向他们介绍NSDS的相关管理原则,向参加者介绍相关工作的国际原则、指引、标准、框架和概念;另一方面,可以就国家统计系统满足用户信息需求的成效与改进方向开展咨询,获得更多的用户需求信息,辨别当前统计体系存在的优势与不足之处,以采取相应的改进举措。针对不同的对象,可以采用不同方式进行沟通,传递相关信息,例如,向利益相关者定期发送说明与通讯,汇报进展情况,邀请他们参加座谈、评论或提出建议,以及各类媒体,包括向记者新闻稿和召开新闻会、广播和电视访谈、张贴宣传广告等。#p#分页标题#e#
(三)核心要素
NSDS不是一个常规的方案,它必须既关注统计系统短期绩效的改善,又关注长期绩效的改善,绩效管理的理念要求我们改变传统的统计发展观,从战略的高度上建立新型的统计发展观。依据PARIS21提出的标准,在制定国家统计发展战略时,以下一些核心要素值得特别关注:
第一,NSDS应该纳入国家发展的中长期战略规划与政策过程之中系统设计,有效实施。因此,NSDS应该获得政府高层支持和拥护,将NSDS融入国家发展政策的主流,如设计、监控和评价国家中长期发展规划、反贫困战略、行业发展战略和其他发展计划等,与这些发展战略或规划结合起来,系统设计,通盘考虑。政府统计应以数据需求为中心,以用户为中心,属于用户友好型,能够根据用户的信息需求与偏好及其变化做出快速准确的反应,以此提高整个社会的决策与管理效率。某种意义上说,官方统计实质上是一种公共品,因此,NSDS应该从政府预算中获得充足的经费支持,当然,有关机构和部门也应设法争取更多的社会资金与国际资金支持。此外,NSDS应该在国家的层面上开展,包括文化和制度的配套改进,特别是在统计立法方面做出适当的调整。
第二,创建和实施NSDS,旨在系统提升国家统计能力,因此其内涵非常丰富,一条重要的原则就是应该符合质量评估标准,有利于促进以绩效为基础的管理原则的推行与付诸实施,为此,NSDS应该大力倡导质量至上的统计文化,强调绩效管理的理念。在设计NSDS过程中,应该引入绩效管理的原则,设计一系列的绩效指标(如统计信息的供给、货币价值、用户满意度、对政府政策的支持率、信心度)来管理和评估具体的实施工作,并制定相应的绩效报告、监控和评估的计划。同时,NSDS应该遵循联合国官方统计基本原则中所提出的价值观和原则,采纳国际标准,借鉴其他国家的先进经验,利用全球的知识资源,倡导国际间的协调一致,生产高质量的统计数据(产品),以此来赢取使用者的信心。
第三,实施NSDS,首先应对本国统计体系的发展现状开展系统评估,明确需要如何发展统计体系以及怎样实现这些发展。在NSDS的设计与实施过程中,必须维持统计体系的正常运行,采用国际通行的标准对国家统计体系(NSS)现状进行评估(Whereweare?),提出国家统计体系发展的愿景(Wherewewanttogo?),以及实现愿景的战略(Howdowewanttogetthere?),阐明统计系统目前所面临的制度与组织约束,整合有关统计工作的各种计划与方案,有针对性地改进现存问题和不足,以提高本国统计发展水平。
第四,NSDS必须提出一个综合的统计能力建设方案。创建NSDS,目的在于提升统计能力,改进统计绩效,所以设计时应该针对用户需求,提出系统地统计能力建设战略规划,这种规划应该是现实可行的,注重实效并富有弹性的,能够从容地应对用户偏好次序的变化、新的信息需求,并能根据实践获得的经验及时做出调整。在过去的实践中,统计部门往往容易忽视对统计数据的开发利用,仅停留在提供和数据的层次,NSDS应当重视如何通过分析、、宣传和用户教育等途径将统计转变为信息,提高社会对统计数据的利用能力,这也是统计能力建设的应用内容之一。基于能力建设的要求,NSDS不应仅仅是一个工作计划,还应包括一套绩效评估指标(Howdoweknowwehavearrived?),同时包括一套有关领导与管理、经费管理、人力资源、沟通机制、基础设施(如信息技术)、数据的次级战略,以及有关技术工作领域(如国民核算、贫困统计和卫生保健统计)的次级发展战略,并提出相应的战略实施方案与工作时间表。
第五,NSDS作为一个长期的战略性规划,必须做到内容综合、逻辑一致,覆盖整个国家统计体系,包括数据采集、分析、传输和使用,从普查、抽样调查、重点调查到行政系统记录,也包括协调与咨询机构,但是要尽可能避免与其他民间机构或组织的统计体系重复,在国家的层面上真正构建起一个高效的统计体系,并为统计的长期、可持续发展提供平台。第六,创建和实施NSDS,应该重视成本-效益分析,力争以最小的投入获取最佳的效果。在实际统计工作中,由于传统政绩观的影响,粗放式的发展模式下往往只重投入不重产出。实施NSDS应该特别重视在一定的资源投入下如何争取更大的产出,配合NSDS中规划设计与工作计划提出详细的经费预算,列明经费筹集渠道。现实的做法是从统计产出角度着手,针对每一统计产品改进计划或新统计产品计划提出经费预算,即根据用户对统计的需求确定一个现实的经费收支计划(考虑到用户偏好、工作连贯性和成本-效益分析,例如,比较了编制数据时行政来源与样本调查来源等各种替代方法之间的成本效益差异)。
三、过程管理
战略成功与否不仅仅取决于设计,一个好的战略可以是写在纸面上的,但决定战略成功与否的关键在于对它的执行。战略实施是适应环境条件的变化不断做出调整的动态决策与行动过程,也是一个对未预料的事件及时做出反应、不断寻求成功机会或减少失败损失的“探索”性逻辑过程。因此,创建和实施NSDS,应该高度重视对战略过程的管理。实施NSDS,必须充分考虑本国的现实条件,尽可能争取国际技术、经费援助,利用有限资源投入实现统计绩效的最大改进。好的战略准备工作要求是一个非常细致的过程,并对主要阶段与要素做出客观分析。理论上,各个阶段持续的时间将取决于多种因素,包括需要战略的紧迫性程度、政府决策效率、国家统计体系的复杂性程度等。NSDS过程始于对统计系统现状的评估,并为统计体系的发展描绘一个愿景或蓝图,即明确我们希望在未来某些时点上统计体系要达到的目标,然后说明如何通过采纳相应的行动计划以实现这些目标,并确保这些改进的可持续性。很明显,这一过程不是线性的,有效的战略管理是一个连续的过程:常规的反馈、监控、根据条件与用户需求的变化而做出修订。各国在创建和实施NSDS时应该对战略过程进行细致周密的计划和管理,完整的NSDS过程一般包括若干阶段,从创建NSDS、制定路线图、诊断和提出愿景、制定战略到确立行动计划,最终实施NSDS,每一个阶段都包含了大量的细致工作。从实施步骤上看,重点应考虑以下五个阶段:
(一)创建NSDS,制定路线图
这一阶段的主要任务是做出决定和制订计划,即创建NSDS,最好由政府通过正式决定以开展NSDS,这样有利于广泛宣传,可以引起社会对统计工作的重视。在国家统计发展战略开展过程中创建NSDS是非常关键的一步,实际上所有其他阶段的成功一般都依赖于本阶段所制定的计划能够被正确执行。在这一阶段中,应该就NSDS相关内容做出非常详细的规定,诸如阶段划分、行动时间表、沟通与报告机制、经费问题等。一旦做出决定后,筹备NSDS工作的机构通常应将战略设计过程画出图示,制作一个详细的NSDS路线图(roadmap),阐明主要的阶段和过程。政府应充分重视NSDS的设计工作,一个好的战略规划是保证NSDS实施成效的重要前提条件。理论上,一个好的战略通常应达到以下要求:(1)在统计体系内建立所有主要利益相关者的磋商与协调机制,包括统计的生产者和使用者,争取最广泛的支持与参与。(2)对统计体系的现状进行全面评估,包括用户期望、现有的改进计划。(3)提出明确的愿景(vision),阐明政府与其他利益相关者对未来统计体系的共同期望,明确所要达到的目标。(4)明确了为超越限制实现愿景或蓝图应采取的战略行动,包括行动的优先次序。(5)制定详细的行动计划与时间表,以及财务计划,用以将战略行动付诸实施,取得预期效果。(6)明确监控NSDS进程的机制,包括相关的绩效指标、以及报告战略需要更新与修订的信号。#p#分页标题#e#
(二)国家统计体系现状的评估
受社会经济发展水平的限制,各国统计系统的发展水平参差不一,实施NSDS首先应对本国统计体系的发展现状进行评估。从方法上看,对国家统计体系的现状评估既可以采用单项评估,如用户需求、统计产品、统计立法、统计机构与组织等,也可以采用综合评估,实践中多数国家都同时采用单项评估与综合评估。一般而言,评估的内容主要包括:
1•评估用户的满足度及其对统计的需求。现实当中,用户的某些统计需求可能因无法得到相应的统计数据而被压制,而且,用户需求与偏好次序本身总是不断变化的,为了捕捉这些变化,要求统计部门与用户保持持续的沟通和对话,并建立相应的机制。用户需求评估主要应了解:①用户如何使用统计数据;②所需统计数据的可得性;③用户对现有统计的相关性、精确性、一致性、完全性、及时性与易得性等方面的评估;④用户当前的统计需求和已察觉到的未来需求及其对统计产品的偏好次序,存在的数据缺口在哪;⑤用户与数据生产者的关系。
2•主要统计产品的质量评估。识别了用户需求,下一步就是要评估现行的和计划中的政府统计产品与用户需求之间的差距,以及主要统计产品与被认可的质量标准之间的差距。在实际操作中,应参照被认定的标准,如数量质量评估框架(QDAF)或统计能力建设指标(SCBI)质量标准等,对各主要统计产品进行评估,并根据评估结果作必要的更新和修订。
3•与统计活动有关的法律与组织的评估。对与统计活动有关的法律与组织开展评估,主要包括两方面内容:统计的外部环境与统计的组织机构。对国家统计系统(NSS)外部环境的思考,主要是统计的法律和制度环境状况,评估时应该区分和评价经济、社会、政治、法律和技术环境,这些都可能促进或制约统计系统的有效性。对统计组织的评估,评估的对象一般包括:统计生产者之间、统计生产者和使用者之间的联系和协调,NSS对统计产品优先次序的设置;NSS是如何管理的及其优势、劣势、机遇和挑战;政府中统计部门的地位(例如,作为独立或半独立机构,或者是作为政府部门的一部分);人力资源政策,如职员发展与知识管理;统计机构的经费来源;等等。
4•统计体系的SWOT方法评估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:优势、劣势、机遇与挑战)是一种对统计系统进行综合评估的重要方法,目的在于识别本国统计发展所面临的机会与挑战。联合国《统计组织手册》提供了国家统计组织方案的模板,为SWOT分析提供了基准,对国家统计体系的优势、劣势以及所面临的机遇与挑战进行系统分析,有助于发挥优势,规避劣势,抓住机遇,更好地迎接挑战,迅速提升国家统计能力。
(三)提出愿景、使命
在有效评估的基础上,NSDS设计者应该就本国统计系统的使命与愿景达成共识,明确提出本国统计体系的发展目标,并尽可能采用文本方案来表述愿景、使命与目标。所谓使命(mission),是指组织或系统所要做的事情。所谓愿景(vision),是对统计体系提出的蓝图,即对未来统计体系将走向何方(目标)提出的设想。设计与实施战略规划,目的在于履行使命,实现愿景。一般而言,使命要回答这样的问题:我们的职责是什么,以及为什么我们作为一个机构或体系而存在?对于使命的表述,应该表明目标、用户、产品或服务、市场,以及统计系统实现愿景所用的理念和基本技术。对于一国国家统计机构,使命一般在统计法中阐述,同时也是对统计活动的一种命令或指示。愿景描绘了所期待状态的一个美好图景,通俗地说,是要回答这样一个中心问题:长期来看,如未来5~10年后,我们要变成什么样子?“愿景”的好处就在于,它是对“打破限制”的一种思考,明确了目标与方向,培育人们的兴趣与认同,鼓动和建立起信心。
(四)制定战略实施计划
在战略实施的过程中,NSDS描述的一般规划需要具体化为详细的行动计划或工作方案,也就是要制定出切实可行的实施计划,明确需要做些什么,什么时间做,由谁来做,而且,行动计划应包括详细的成本分析、总体预算、筹资方案,并针对每个由评估所得出的战略问题提出相应的行动举措,以实现预期的目标。具体而言,实施计划主要应包括以下内容:
1•对NSS整体和关键机构管理框架开展的改革计划,即对统计系统与关键机构进行调整与改组,改善统计形象,提高工作效率,诸如:修订统计立法,更好地体现官方统计基本原则;建立国家统计体系协调与管理机制;提升统计机构在政府中的地位;等等。
2•统计生产与管理方面的改进计划,例如,针对如何改进行政数据的收集与管理、开展新的调查与普查以填补现存的数据缺口、增加编制和季度GDP与绿色GDP、改革调查制度、加强数据分析与报告、改进数据方式和统计产品的设计等各种问题,提出具体的行动方案。
3•统计基础设施的投资与改进计划,诸如办公场所、信息和通信技术、数据库建设、互联网站等的完善与建设方案。
4•人力资源发展计划,例如,新职员的招聘与统计工作入门培训、以及老职员(包括管理者、专业统计师、其他专业人员等)的职业发展规划等。
5•成本预算计划,实施NSDS的一个重要前提就是要进行细致的成本分析,建立战略实施预算,在有限的资源投入下争取最佳的效果。
(五)战略实施、监控和评价
NSDS若要获得成功,不仅要设计得好,而且要实施得好,为此,必须加强对战略实施过程的管理。由于NSDS时间跨度较长,而社会经济形势总是不断发展变化的,环境的变化对NSDS能否成功起着决定性作用。一个好的战略规划,无疑必须是一个富有弹性的机制,能够应对各种变化,对实施过程中碰到的新问题和新情况做出适当反应。因此,战略实施过程要求NSDS能够应对各种变化的情况,对实施进程进行有效地监控和评价,在必要时做出相应的调整和改进。
1•战略实施的管理。NSDS的实施可能使众多的统计机构产生变化,如承担一些新的功能或职责,在实施NSDS过程中应加强管理,应对各种可能发生的变化,在战略实施与应对变化的过程中不断提高NSDS核心领导小组与相关机构的管理能力。同时,对战略实施的管理还包括经费筹集与财务管理的内容,以及对职员的雇用和激励问题。
2•战略实施的报告。在战略实施过程中,及时地报告阶段性行动计划的实施状况,将有助于提高后续行动的效果,这也是一个战略学习的过程。因此,在战略实施过程中,需要建立一个有效的管理和说明框架,定期或随时报告NSDS的实施进展状况,这种框架包括绩效指标的选取和相应的报告机制。#p#分页标题#e#
3•战略实施的监控。依据战略理论,对战略实施进程及其效果进行监控是必不可少的。通过对战略实施进程的监控和绩效指标跟踪,监测战略实施过程中的投入、行动和产出,分析预定目标的实现情况,管理者可以获得有关NSDS向既定目标前进中所处位置的图景,总结经验,采取正确行动,在必要时对战略进行修订。
4•战略实施的评价。在实施NSDS的过程中,每当阶段性的行动计划完成之后,都应尽可能对前期行动效果进行评估,特别是进入战略规划的中期后,必须进行战略评价,主要内容包括评估NSDS实施过程中成功之处在哪,面临的制约因素有哪些,特别是要全面评估战略实施以来既定目标的实现情况,为下一步行动总结经验或教训。四、若干参考框架从国际上看,受社会经济发展条件的约束,各国统计发展水平不一,在制定与实施NSDS过程中各国起点也并不相同,多数发展中国家都已开展了相关一些统计能力建设方案,少数国家则需要从零做起。联合国、IMF、世界银行、PARIS21等国际组织与机构在过去数十年来提出并推行的一系列框架与文件为创建和实施NSDS、加强统计能力建设提供了坚实的理论基础。这些参考框架主要可以划分为四个层次:
第一层次是有关国民核算的国际准则。这类准则主要包括《国民经济核算体系》(SNA)、《国际收支手册》(BOP)、《政府财政统计手册》(GFS)、《货币与金融统计手册》(MFS)等,为各国宏观经济统计数据的编制提供了国际标准。
第二层次是有关统计组织的方案与框架。1954年,联合国出版了《统计组织手册》,1980年《统计组织手册》第二版修订完毕并付诸出版。1999年,在一次由IMF与联合国共同主办的数据质量研讨会上,几个国家要求对1980年《统计组织手册》进行修订。为应对这一要求,联合国编写了《统计组织手册,第三版:一个统计机构的运作和组织》。联合国《统计组织手册》集中体现了现代统计体系组织和管理的基本思想和基本实践,对于发展中国家统计体系的改革和发展具有重要参考意义。1994年4月11日至14日在纽约举行的特别会议上,联合国统计委员会通过了《官方统计的基本原则》,确立了政府统计体系如何生产能够赢得使用者信心的高质量统计产品所必须遵循的基本观念与指导原则,对各国官方统计体系的组织提供指导。
第三层次是有关统计数据方面的技术标准。20世纪90年代中后期接连爆发的金融危机,引发了各方对官方统计重要性的广泛共识,普遍认为需要制定详细、明确的标准供不同国家改进各自的统计体系。IMF根据《官方统计的基本原则》发展了官方统计数据生产与传播的指南,于1996年制定了数据公布特别标准(SDDS),为参与国际金融市场的国家提供了关于官方经济与金融统计生产和传播的指导性框架。1997年,IMF进一步提出了数据公布通用系统(GDDS),面向所有国家,针对更为广泛的宏观经济、金融、社会人口领域,关注如何改进统计数据的与传播。截至2004年9月,全球共有76个国家参加了GDDS,57个国家签署了SDDS。此外,IMF制定了数据质量评估框架(DQAF),提供一个比GDDS更详细的结构,用以评估统计数据的质量。
第四层次是统计能力建设与国家统计发展战略方面的文件与框架。PARIS21在DQAF的基础上,提出了统计能力建设指标(SCBI),帮助各国识别与评估本国统计系统的优势与劣势,制定通用的国家统计能力评估标准,以便于各国之间的合作与协调。
2004年11月,PARIS21秘书处通过了《国家统计发展战略设计指引》,为各国制定和实施国家统计发展战略提供理论指导与实践指南。该指引主要包括9方面内容:①发展中国家现行统计体系概览,为什么许多国家都希望发展NSDS;②战略规划方法的概要;③NSDS的主要内涵;④对NSDS过程所需领导与管理的评估;⑤在各个实施阶段中,对咨询的需求与有关的利益相关者;⑥对统计体系的评估,以及主要方法与过程介绍;⑦描绘统计体系中、长期发展蓝图的必要性;⑧如何准备具体的实施计划与方案;⑨从计划到实施的过渡,特别是对实施进程的监控与报告。此外,PARIS21围绕国家统计发展战略问题建立了一个内容丰富的知识库,为各国提供智力支持。
如图1所示,该库呈金字塔形,主要包括四个部分的内容:(1)处于塔基的是知识基础部分,主要提供有关NSDS的大量文献,目前已形成了一个包括四个领域的虚拟图书馆:①一般背景文献(如联合国官方统计的基本原则等);②有关NSDS设计的文献(如关于SWOT分析、利益相关者分析、用户需求评估、数据质量评估的指南);③战略实施方面的文献;④有关国家战略方面的文献。(2)关于NSDS设计和战略实施的指引,这部分内容是PARIS21为各国开展NSDS过程的具体操作提供理论与实践指导的直接文献,解释了NSDS的背景理论、逻辑,提出了关于战略规划、评估、咨询、成本、经费筹集和战略实施等方面的一些重要原则。(3)处于中上部的案例分析部分,为国际、国内政策制定者和NSDS工作人员达成共识、积累经验提供相关资料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,为NSDS设计提供了一个基本框架,并为NSDS方案设计和实施过程中的质量评估提出了基本原则。NSDS方法是在已有的众多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基础上发展起来的。各国在制定国家统计发展战略过程中可以充分利用已有的这些框架、原则,并借鉴各国的有益经验,这对其创建和实施NSDS非常重要。
五、结束语
随着经济与社会的发展,各国政府越来越认识到,良好的统计是社会经济健康发展的必要条件之一,多数国家都采取相应的举措以改进本国的统计体系,提高统计系统的效率。自国家统计发展战略(NSDS)概念提出来以后,受到各国政府的高度重视,NSDS逐渐成为各国政府加强统计能力建设的核心方案。2006年4月PARIS21发表的一份报告对国际范围内低收入国家创建和实施NSDS的进展情况进行了总结,在该报告所观察的105个低收入国家中已有34个国家实施了促进统计发展的战略规划,一些早先已经开展统计发展规划工作的国家,在PARIS21的相关技术支持下纷纷开始将原计划升级,转而采纳NSDS方案;54个国家正着手准备NSDS,进展快慢各国有所不同;另外17个国家尚未开展相应的工作,但其中一些国家也已经明确表达了开展NSDS工作的意向。
当前,中国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中,经济飞速发展,全球化趋势日益加快。中国统计体系正面临着新的形势,社会对统计的需求日益增大,科学发展观、可持续发展、建设和谐社会等战略与政策的实施对统计体系提出了新的要求与挑战。因此,制定和实施国家统计发展战略,全面改善统计体系的绩效,提升统计能力,已是摆在统计理论与实务工作者面前的一项重要工作。中国设计与实施NSDS,应立足于改革、开放、创新,充分借鉴其他国家和地区的经验,快速实现统计进步,为社会提供更多的高质量统计产品与更好的统计服务。在实施国家统计改革与发展战略过程中,中国应充分利用外部的技术、智力和资金支持,与联合国统计委员会、IMF、PARIS21、世界银行、欧盟统计局等国际组织与机构紧密合作和交流,并通过国际间双边或多边交流与合作等方式,争取更多的外部技术、资金支持与援助,以加快本国统计能力建设的步伐,早日实现统计现代化。#p#分页标题#e#
