前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的湿地生态补偿体制建构，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
湿地是地球上最重要的生态系统之一，在人类生存发展中发挥着不可替代的作用。自加入国际《湿地公约》以来，我国采取了多种措施加强湿地保护，到2010年，已有50.3%的自然湿地得到了有效保护。但与充分发挥湿地生态功能要求相比，我国湿地生态系统状况不容乐观,急需采取经济的、行政的、法律的措施来进行更为有效的保护，建立湿地生态补偿机制就是重要的经济手段。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号文件）明确要求，启动湿地生态补偿试点。2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，财政部和国家林业局共同组织开展湿地保护补助工作，在全国20个国际重要湿地、16个湿地类型自然保护区、7个国家湿地公园开展湿地保护补助。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》，这为加强湿地保护，建立湿地生态补偿制度奠定了坚实的基础。2010年、2011年中央财政共投资4亿元开展了111个湿地保护补助项目，取得明显成效。为推进湿地生态补偿制度的建立，亟需进一步开展深入地研究和探索。 1建立湿地生态补偿制度的必要性和紧迫性 1.1建立湿地生态补偿制度是保障国家生态安全的迫切需要 我国湿地保护工作虽然取得了初步成效，但湿地面临的问题仍然十分严重。一是湿地总量不足。据1996~2003年第一次全国湿地资源调查，我国单块面积大于100hm2的自然湿地面积仅有3620万hm2，占国土面积的比3.77%，远小于8.59%①的世界平均水平。人均自然湿地面积仅有0.027hm2（按13.47②亿人口计），仅相当于世界人均湿地面积0.183hm2（根据全球70亿③人口计）的14.75%，我国湿地资源无论总量还是人均拥有量都严重不足。二是湿地持续减少的趋势仍很严重。据相关部门统计，20世纪后半期，我国有50%的滨海湿地、13%的湖泊湿地被围垦；56%的天然红树林丧失；长江中下游的围垦使湿地面积减少了34%。洞庭湖湿地面积已由建国初的4350km2下降到目前的2625km2。三是湿地生态功能严重退化，生物多样性受损。《2010年中国水资源公报》显示，2010年，在被评价的湖泊中，有65.7%的湖泊呈富营养状态；水质达到Ⅴ类和劣Ⅴ类标准的湖泊占31.9%。2007年太湖蓝藻大面积暴发，导致周边城市饮水困难，影响至今仍未完全消除。目前，我国湿地面积持续减少、功能下降的趋势尚未得到根本遏制，严重影响到国家的生态安全，威胁到人类自身的生存和发展。 1.2建立湿地生态补偿制度是推进绿色增长和可持续发展的迫切需要 湿地不仅是重要的自然资源，从经济学上讲也是重要的自然资本。当前，自然资本已经成为经济增长重要的限制因素，投资和发展自然资本已成为发展的重要议题，成为推进绿色增长和实现可持续发展的必然趋势。对湿地生态系统进行投资，使湿地自然资本不断增值是绿色增长和可持续发展题中应有之意。实际上，近年来为了维护国家整体和长远利益，我们走了一条对湿地资源进行抢救性保护、保值增值的路子。但在推进过程中，对当地社会不可避免地带来短期利益和局部利益损失，因此，需要进行补偿。一方面，地方经济的发展因湿地保护而受到了限制，另一方面，当地政府还要负责维持因湿地保护而受到损失的相关利益者基本的生产生活。由于地方财力不足，经济发展、群众生产生活与湿地保护之间的关系协调，保护管理难度很大。在一些生态功能和保护价值巨大的湿地自然保护区由于近年来农业生产的效益大幅度提高，农民经营土地的积极性高涨，受利益驱动，一些人违法开垦的现象屡禁不止，湿地保护的任务十分繁重，难度空前加大。在这种情况下，湿地保护急需治本之策。建立湿地生态补偿制度，对地方政府保护工作给予财力支持，对湿地保护管理机构和利益相关者给予适当补助，有利于调动地方政府保护湿地资源的积极性，增强湿地保护管理机构的保护管理能力，也有利于调动群众参与湿地保护的积极性。近年来，人们对湿地的多种效益有了新的认识，只有转变落后的发展方式，走人与自然和谐的发展道路，才能实现保护湿地生态系统的目标，已成为人们的共识。 1.3建立湿地生态补偿制度是正确处理各种利益关系，实现和谐保护的迫切需要 在湿地保护利用过程中，正确处理整体利益和局部利益、当前利益和长远利益、公共利益和个人利益之间的关系，实现和谐保护，是湿地管理工作面临的首要问题。一些地方的政府、企业和不少生活在湿地周边的群众在开发利用湿地资源过程中，往往是从局部利益、当前利益和个人利益出发。在整体利益和局部利益的关系上，面对经济发展的需求，在没有强有力的制度约束和有效的利益激励的情况下，一些地方往往不愿意强化湿地保护，因而损害了整体利益。在当前利益和长远利益的关系上，一方面湿地保护投资大、周期长、经济效益不明显，另一方面地方政府财力有限，在没有相关政策支持的情况下，一些地方往往把获取经济利益摆在优先位置，没有统筹考虑湿地保护和经济发展，因而损害了地方和国家的长远利益。在公共利益和个人利益的关系上，政府往往对湿地采取严格的保护措施，强制湿地周边群众服从公共利益，牺牲了他们的个人利益。在缺乏激励机制的情况下，人们往往把个人利益放在首位，很难顾及湿地的公共利益。因此，面对各种利益之间的矛盾，必须建立起利益平衡机制。建立湿地生态补偿制度就是有效的选择。一是有利于在确保整体利益得到有效维护的同时，使局部利益的损失得到相应的补偿，缓解湿地保护的压力；二是有利于在经济上体现人们为维护长远利益而付出的努力，从而把国家的长远利益和地方企业群众的当前利益紧密结合起来。三是可以对因湿地保护而权益受损者给予补偿，有效平衡个人利益与公共利益之间的关系。 1.4建立湿地生态补偿制度是履行国际责任和义务的迫切需要 1971年签署的《湿地公约》是全球惟一针对单一生态系统保护的环境公约,旨在通过国家行动和国际合作来保护与合理利用湿地。1990年在瑞士蒙特勒召开的湿地公约第四次缔约国大会上建立了“蒙特勒记录”，要求缔约国必须对本国的国际重要湿地实施有效监测与管理。对因技术、污染以及其他人为因素干扰导致的湿地生态特征已经、正在或可能发生变化的国际重要湿地将纳入“蒙特勒记录”，即“黑名单”。因此，为维护我国国际重要湿地不发生生态状况退化，履行我国政府对国际社会的承诺，必须对国际重要湿地可能面临生态系统退化风险，尤其是人为因素导致生态系统退化进行控制，通过采取综合措施进行良好管理。建立湿地生态补偿制度，引导地方政府、企业和周边居民保护、恢复和合理利用湿地资源，尤其是国际重要湿地资源，有利于防止我国国际湿地被列入“蒙特勒记录”，维护我国的国际形象。#p#分页标题#e# 1.5建立湿地生态补偿制度是加强湿地保护管理能力的迫切需要 目前，全社会对湿地多种功能，特别是生态产品的需求明显上升，要求改善湿地生态状况、维护湿地健康的愿望日益强烈。从整体来看，我国湿地保护投入不足，保护管理手段仍然比较落后，缺少必要的巡护、监测、宣教等设备和强有力的保护队伍。由于缺乏资金，湿地管护、湿地生态补水、退化湿地恢复、湿地监测、宣传教育等工作难以有效开展，湿地管理水平还远远不能适应湿地保护的实际需要。建立湿地生态补偿制度，有利于拓展和稳定湿地保护管理经费来源，确保湿地生态系统恢复和建设的资金需求，消除资金不足造成的瓶颈。由此可见，无论从维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展的角度，还是从树立良好国际形象、加强保护管理工作的角度来说，建立湿地生态补偿制度都是十分必要的，也是非常迫切的。 2湿地生态补偿的内涵及其理论基础 2.1湿地生态补偿的内涵 到目前为止，我国尚没有关于生态补偿较为公认的定义。国内外学者对生态补偿概念的理解侧重点各有不同，但它们基本上都包括以下含义：①生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用经济手段调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排；生态补偿是生态效益外部性的内部化手段，是一种对行为或利益主体的补偿，通过生态补偿来抵消资源开发造成的生态环境破坏的外部成本；③生态补偿是一种促进生态环境保护的经济手段，其实质是通过资源的优化配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源保护和环境改善；生态补偿的范围可以归结为两个方面：一是对“人的补偿”，即对在生态环境的补偿活动中做出贡献者或利益损失者所给予的经济补偿。二是“对生态环境的补偿”，既包括直接补偿，即对已经遭受破坏的生态环境进行治理、修复、整治，又包括间接补偿，即减少污染和破坏环境的活动；生态补偿是一种区域协调发展制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域协调发展。对破坏生态系统所造成损失的赔偿和对造成环境污染者的收费，已有其他法律法规进行规定。根据上述分析，所谓湿地生态补偿，就是为保护和恢复湿地的生态功能，对遭到破坏的湿地生态环境进行修补、恢复、综合治理，以及对由于湿地生态环境保护而遭受损失或丧失发展机会的单位或个人给予的资金、技术、教育、实物上的补偿和扶持活动的总称。它主要包括以下几方面内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。 2.2湿地生态补偿的理论基础 恢复生态学、生态经济学、环境法学、科学发展观等理论均为建立湿地生态补偿机制提供了理论基础。研究生态系统退化的原因、退化生态系统恢复与重建的技术与方法、生态学过程与机理的科学——恢复生态学为湿地生态补偿制度的建立提供了理论基础。我国实施的“三北”防护林体系建设工程及日本对第一大淡水湖琵琶湖的污染治理与恢复就是实施生态恢复的成功例证。在遵循自然规律的基础上，对湿地开展生态补偿，通过人类的作用，根据技术上适当、经济上可行、社会接受的原则，使受害或退化的湿地生态系统重新达到原有的生态功能，是一个有效途径。生态经济学同样为湿地生态补偿制度的建立提供了理论依据。从本质上看，湿地生态效益属于公共产品，具有巨大的正外部性，对其实施补偿实质是通过公共政策使其外部效益内部化。湿地生态系统在同一时间里可能使多个个体受益，所提供的生态效益具有极大的外部性，在通常情况下，其周边地区或下游地区都在享受这一湿地的生态效益，因此，对该湿地在生态环境保护和建设上所投入的人力、物力和财力进行补偿，是必要的，也是合理的。环境法学为湿地生态补偿制度的建立也提供了理论依据。生态补偿是根据环境正义和公平的需要，通过制定一系列的行为规范，创设一种平衡的权利义务关系，形成和履行生态效益的需求者和供给者之间的契约，以使各方利益实现最大程度的平衡实现。如果生态效益需求者为了自身利益，总想无偿享有生态产品，而利益相关者因无法受益甚至受损，放弃甚至抵制保护，则容易竭泽而渔，最终双方利益都无法实现。这种“不补偿—不保护”的状态是最坏的结果，也有违环境正义和公平的。而改变这个局面，就要根据环境正义和公平的原则，建立新的关系即补偿与保护良性互动关系，以持续地增加湿地生态效益供给。和谐发展也为湿地生态补偿制度的建立提供了重要理论依据。以人为本的理念、人与自然协调的理念以及和谐社会的理念就是要通过和谐发展来实现。这就为湿地生态补偿制度的建立提供了新的思维视角。湿地保护及利用涉及当地政府、湿地管理机构、基层组织、企业、农民、渔民等众多利益群体，而和谐发展就是缓解这些利益群体之间利益诉求矛盾的重要途径。通过建立湿地生态补偿制度，协调好人类发展与资源保护的关系，弥补相关利益群体的损失，有效地化解各种矛盾和冲突，从根本上恢复湿地生态功能，同时也是从长远角度谋求社会的和谐稳定。 3建立湿地生态补偿制度应把握的几个问题 生态补偿机制作为政府重要的生态政策，最先应用于森林经营管理领域。1992年，国务院将建立森林生态效益制度作为我国经济体制改革的重要内容，开始了建立和完善生态补偿机制的探索。进入21世纪，建立生态补偿机制多次被正式列入党和国家的重要文件。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调：加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性。作为生态保护与建设的一项重要措施，生态补偿已见诸于我国不少法律法规。如《中华人民共和国土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用，并给予补偿。《中华人民共和国森林法》规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。《中华人民共和国野生动物保护法》《退耕还林条例》等法律法规中也涉及到生态保护与资源补偿的一些问题。然而，为促进湿地保护与合理利用的专项生态补偿制度尚未在全国范围内普遍建立。结合当前湿地保护与利用的实际，在研究建立我国湿地生态补偿制度时，我们应综合考虑以下问题。#p#分页标题#e# 3.1湿地生态补偿的原则 一是公平正义原则。生态补偿的过程是社会资源再分配的过程，通过受益群体将部分资源补偿给湿地生态保护贡献者和利益受损者，来实现社会公平。首先，要实现受损者和受益者之间的公平，即坚持“谁受益、谁补偿”、“谁受损、补偿谁”的原则。其次，受益者和受损者内部的公平，即同样的受益应付出同样的补偿，同样的受损应得到同样的受偿。再次，补偿环节还需程序公正，如实行信息公开，采用听证程序，以实现程序正义。二是科学合理原则。补偿范围和补偿标准是生态补偿的关键，补偿范围的确定应“突出重点，统筹兼顾”，优先补偿生态区位重要的国际重要湿地和国家重要湿地，但也要根据实际适当考虑省级重要湿地的补偿；确定补偿标准时，应当综合考虑湿地生态服务的价值、经济社会发展实际、补偿者经济承受能力以及社会公众接受程度等因素，进行合理、适度的补偿。同时，还要建立一整套的湿地生态功能评估和生态补偿考核指标，评估生态功能的大小，考核生态补偿的成效，据此不断调整完善，从而实现补偿效益最大化。三是综合有效原则。资金补偿是生态补偿最常用和最有效的方式，并不是唯一方式，补偿规模也不是越大越好。衡量补偿政策好坏的标准应以是否能有效保护湿地为准。这就要求采取综合手段进行多种形式的补偿，而不拘泥于某一种形式。既可采取直接提供财政资金、发放物资等补偿方式，也可以采取创造就业机会、给予政策优惠等补偿方式。四是循序渐进原则。生态补偿是一项系统工程，在起步阶段，补偿范围不宜摊得过大，而应优先补偿生态区位重要的湿地；对于补偿标准应根据国家和地方经济发展水平或补偿者的经济承受能力，以及社会公众的可接受水平进行综合合理确定。 3.2湿地生态补偿的范围 作为湿地，能否纳入补偿范围，以及补偿范围的大小，主要取决于以下三点：一是湿地是否具有显著的生态功能。生态功能越是显著的湿地越应纳入补偿范围，譬如国际重要湿地就应优先纳入补偿范围。二是有没有明确的为保护湿地生态而作出特别贡献或遭受损失的主体。三是国家财力的承受水平，即湿地生态补偿的范围应与国家的财力相适应，财力越强，则补偿范围越大，否则，只能补偿生态区位特别重要的湿地。在当前，应根据湿地生态地位的重要程度和利益群体的代价大小，将那些生态地位突出且利益群体付出代价较大的国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园等纳入补偿范围。随着社会经济的发展和国家财力的增强，湿地生态补偿范围最终应扩大到所有存在利益贡献者和利益受损者的湿地。 3.3湿地生态补偿的对象 生态补偿的对象是指生态补偿的接受者。湿地生态补偿是指由湿地环境受益主体对为湿地生态服务的生产与提供而做出贡献与牺牲的主体所给予的补偿。主要包括如下几大类型：一是直接投入者，即已为或将为湿地保护进行直接投入或作出特别贡献的主体。如湿地保护管理机构。二是直接受损者，即为保护湿地而直接遭受损失的主体，主要包括渔户、农户等。三是机会受损者，即因为保护湿地而限制发展机会的主体，主要指渔户、农户等。四是间接受损者，或牵连受损者，即为保护湿地而间接遭受损失的主体。如为保护湿地限制产业发展致使地方政府税收减少。当然，就当前而言，对地方政府为保护湿地而付出的代价在按照国家主体功能区战略纳入相关政策扶持渠道后，不宜再作为补偿对象。 3.4湿地生态补偿的标准 如何确定湿地生态补偿标准是实施湿地生态补偿的关键和焦点，是一个极为复杂的问题。合理的补偿标准应当既能满足湿地保护管理机构的保护性投入，使为保护湿地付出牺牲和做出贡献的群众得到合理补偿，又不超出国家的财政承受能力，不浪费国家资金。鉴于各类补偿对象的性质和利益实现方式不同，在确定总体补偿标准的基础上，应分类确定具体的补偿标准。对保护管理机构的补偿：具体标准的确定应考虑以下三方面因素：一是按湿地的重要性，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园和一般湿地区别对待。二是按湿地的面积。湿地面积不同，保护的措施、投入的力度和所发挥的生态效益也不同，生态补偿的标准应有所区别。三是按湿地保护的成效。湿地保护成效大、成果显著的区域，能发挥更大的生态效益，应作为生态补偿的重点区域。对社区群众的补偿：对于继续维持原有生计的社区群众，按照其实际收入加上补偿费用不低于当地群众平均收入水平的思路来确定补偿标准。对于不能继续维持原有生计的社区群众，在新的生计收入达到当地平均收入水平之前，按收入差距给予生态补偿。对农村集体经济组织的补偿：一种情况，不允许或限制且权属归其所有的湿地经营利用的，按当地市场同类土地租金水平给予补偿。对允许其湿地经营利用的，按实际经营收入低于同类土地平均经营收入的部分给予补偿。 3.5湿地生态补偿的资金来源 我国生态补偿方式分为以政府为主导、以市场为主导两种方式，当前主要以政府主导方式为主。政府手段包括：①生态补偿的财政政策（财政转移支付制度、专项基金）；②生态建设的重点工程。市场手段包括：①生态税费（生态补偿费的实践、排污费及资源费的实践、生态环境税的改革）；②市场交易模式（碳汇交易、水资源交易、生态建设配额交易）。我国湿地生态补偿的可能资金来源：一是中央财政预算资金；二是增值税、营业税、所得税等的税收附加；三是受益地政府对生产地政府的转移资金；四是生产地政府为确保生态效益的生产投入资金；五是法人、自然人以及国外的捐赠；六是生态效益或生态功能外溢后，受益行业或企业的补偿；七是生态补偿基金本身运行取得的投资收入和利息收入。 4开展推进湿地生态补偿工作相关建议 为进一步推进我国湿地生态补偿工作，建议当前采取湿地保护补助与湿地生态补偿试点相结合的办法。 一是对已纳入湿地保护体系（国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园）中的湿地实行湿地保护补助政策，待条件成熟时，补助范围再扩大到全国所有湿地。湿地保护补助资金主要用于建立湿地管护体系、监测体系、能力建设和保护体系。二是对划入到湿地自然保护区或湿地公园中且土地所有权为集体所有的湿地实行生态补偿试点政策。按照“谁受损、补偿谁”的原则进行必要补偿。由财政部和国家林业局共同确定试点省份，各试点省制定本省湿地生态补偿试点实施方案，并组织落实本省湿地生态补偿任务，实行项目目标、任务、资金、责任“四到省”。由基层湿地保护管理机构负责制定《本单位湿地生态补偿试点实施方案》，与相关村户签订补偿保护协议，明确双方的权力和义务，确定补偿具体方式和兑现办法，具体落实湿地生态补偿的各项任务。#p#分页标题#e# 总之，建立湿地生态补偿制度是推动湿地保护由行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段相结合转变的重要方式，是建设和谐社会，促进人与自然和谐发展的重要途径。湿地生态补偿制度的建立，能够极大地缓解我国湿地保护需求增加与投入不足的矛盾，对鼓励各利益群体参与保护具有重大意义，必将对湿地保护产生深远的影响。
