前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的绩效管理制度体系的建构，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
一、北京构建政府绩效管理体系的实践特点
（一）后工业阶段的北京对政府绩效管理体系提出了更高要求
以北京市为代表的我国东部发达省市，已进入转变经济发展方式持久攻坚、城市（区域）建设管理精细化、社会管理与服务创新发展、文化建设全面加强、高度重视人与自然和谐发展的全新阶段。2012年，首都经济总量已突破1.7万亿元（见图1），人均GDP达到1.38万美元，第三产业占GDP比重达76.4%（见表1），按照世行标准，经济水平已接近富裕国家水平；民生保障投入不断加大，社会福利正在逐步从补缺型向适度普惠型转变；城市建设日新月异，枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系已基本形成，社会建设和服务管理开创崭新局面。与此同时，也面临着政府发展理念和工作方式亟待创新，城市（区域）综合实力仍需增强，公众对民生环境、服务型政府建设和转变机关作风要求更加迫切，“十二五”规划、城市功能区划等政府重大决策待建机制确保落实等现实挑战。迫切需要以政府绩效管理为重要抓手和保障措施，督促各级政府正确高效履职，持续增强公信力和执行力，实现传统政府的现代化转型，更好地为经济社会发展服务。
（二）总结试点经验，探索大城市政府绩效管理制度模式
北京市作为国务院政府绩效管理部际联席会议确定的试点省市之一。2007年以来，以政府绩效管理核心思想为指导，吸收借鉴“4E”理论、平衡计分卡、战略管理和输入输出理论等，研究设计了“三效一创”政府绩效管理模式，对市级机关从“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”、对区县政府从“战略绩效、行政效能、服务效果、创新发展”四个方面入手，构建了包含战略目标（绩效任务）管理，公众满意度评价，主管领导和服务对象评价，监察、财政、审计、法制等职能部门（或其他专项考评部门）评价为主体框架的全方位绩效管理模式。这一模式从明晰考评指标入手，引入多元评价，突出全程管理，注重结果反馈和绩效整改，有效促进了政府部门作风转变和绩效提升，公众对政府工作满意度逐年提高。
（三）政府绩效管理的实践要求推进理论创新
全面推行政府绩效管理，基础在于探索并构建政府绩效管理制度体系，通过不断地修正和推广应用，有助于发展出一套富有中国特色的政府绩效管理模式。运用实证分析、规范分析相结合的方法，设计评价指标体系，可以将政府能力提升和职能转变更加紧密地结合起来，充分发挥“指挥棒”的作用；探索形成运行监控体系，有利于将政府管理体制改革的宏观战略、规划实施与结果评价有机地结合起来，有力推进政府管理体制改革和公共服务型政府建设；建立公众评价体系，可以在客观上引导政府树立以公共服务为中心的绩效观，提高公共服务质量，促进公共部门运行向更加公开、透明、节约和高效的方向转变；优化创新发展体系，有助于深化政府体制改革与政府绩效管理理论的研究，进一步指引公共部门绩效管理在理论和实践方面科学发展。
二、北京市政府绩效管理制度体系构建
政府绩效管理本质上是一种以绩效为导向，以提高公共资源使用效能和完善公共责任机制为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，适应经济市场化、政治民主化和社会信息化发展要求的新型政府管理模式，是几十年来新公共管理和政府再造运动的核心内容。作为当代政府管理“最有效的工具”（周志忍，2009），它通过建立一套科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，对政府及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价，并依据考评结果实施激励和惩戒，可以有效推动政府改进工作、降低行政成本、提高效能。作为系统工程，它是为提高政府绩效（实现所期望的结果）而实施的管理，即公共机构领导人积极的、有意识的系统化努力，以便向社会、外部、公民提供更多、更好的结果（周志忍，2009）。作为一个过程，它是一个由相互补充的若干环节构成的动态过程（美国审计署，1997），表现为“任务制定—过程管理—考核评价—结果运用（绩效反馈）—绩效提升”的闭合循环。作为一种创新手段，它强化了政府内部的共识管理、民主管理、参与管理、团队精神塑造、组织建设与发展等。政府绩效管理必然是基于指标评价、组织管理、运行监控、公众评价和创新发展五方面关键要素的制度体系。基于政府绩效管理基本理论和北京市的实践情况，本文构建起北京市政府绩效管理制度体系（见图2）。
三、北京市政府绩效管理制度体系的推进思路
（一）以公共价值为基础，突出顶层设计，构建导向清晰、层次分明的绩效管理指标体系
评价指标体系处于绩效管理全过程的核心地位，其价值追求从战略与全局角度影响和制约着政府绩效管理各个方面，它最终回答“建设一个什么样的政府”的问题。在研究设计过程中，要注意把握“系统完备、简便易行、注重落实、持续提升”的绩效理念，突出绩效指标与战略目标统一、重点突出与全面管理兼顾、强化履职与改革创新并重。指标体系总体框架根据政府职责和阶段性发展目标进行设计，在一定时期内应保持相对稳定；具体任务可根据每年党中央、国务院和地区（或部门）中心工作、重大决策、重点任务、功能定位进行差异化设置或动态调整；关注公众最现实、最紧迫的需求，及时将其纳入年度绩效任务；同步对考评指标进行隶属度、相关性和辨别力分析，科学赋予各项考评内容权重，并通过与各级政府、各部门签订详细的绩效协议加以落实。绩效协议以任务书的形式体现，内容设置把握SMART原则，力求绩效目标量化、清晰、可比较、有挑战且可实现，注意限定时间要求、责任主体和关键绩效指标（KPI），为标准化考评奠定基础。
（二）以强化统筹协调为牵引，注重制度管理，构建领导有力、运行有序的绩效管理组织体系
绩效管理的目的在于把方向、促落实、防偏差，实现约束管理，完善的领导体制是实现绩效控制的保证。要结合地区（或部门）现有绩效管理工作的基础，建立相关政府绩效管理议事协调机构（如联席会议或领导小组等），明晰工作职责，完善工作制度，逐步形成“领导小组统筹协调、成员单位分工协作、责任单位狠抓落实”的管理组织网络。相应地，成立绩效管理办公室和绩效管理监察部门，承担领导小组日常工作和绩效监察职能，致力于打造决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的绩效管理工作体制；制定并切实落实季度会商、分析研判、进度报告、实地查验、专项督办等绩效管理专项制度，督促责任单位及时将工作过程中的文件、台账、图片或影像资料记录整理在案，留下过程“痕迹”，方便绩效认定和信息采集。
（三）以优化流程为抓手，注重绩效沟通，构建循环闭合、科学高效的绩效管理运行体系
政府绩效管理对过程和结果同等关注，严密顺畅的运行体系是做好绩效管理工作的关键。把握“做精绩效任务、做严过程管理、做优多元评价、做实反馈整改”的思路，持续优化绩效管理工作流程。以一个完整的绩效管理年度为例，年初制定印发《政府绩效管理任务书》和《考评细则》，明确年度绩效任务和相应的考评规则；建立并完善绩效信息管理系统，严格过程监控，加强信息沟通，分类分层开展察访核验和集中检查，提高工作效率，追求工作实效；年终做好统筹，组织开展360度全覆盖的评价和反馈，为地区（或部门）年度工作进行“诊断”，在形成考评分值的同时，围绕考评指标撰写全面、详尽的绩效报告，并提出整改措施；推行绩效整改，建立绩效管理联合监督检查制度，将反馈报告中明确的整改内容列为下一年度绩效任务，持续跟踪并对整改效果进行公众再评价，督促绩效提升，实现绩效管理工作循环联动、规范运转。
（四）以建设服务型政府为归宿，注重公众参与，构建多层次、多维度的绩效管理公众评价体系
公众参与是确保公共权力有序运行和开展政府绩效管理的内在要求，政府绩效只有赢得社会认可才能获得合法性基础（包国宪，2010）。要积极引入社会组织和专业调查机构参与政府绩效评价，通过公开招标方式组织开展年度公众满意度调查，给予社会公众评价政府绩效的充分“话语权”。调查对象一般可区分为城乡居民和服务对象两大类，要确保各类人群合比例全覆盖；调查方式可以采取入户调查、电话访问、现场访问、网络调查、焦点座谈会、深度访谈等；调查问卷围绕绩效指标分地区（或部门）进行个性化设计，一般可包括地区政府（或部门）履职情况、服务水平（如设置依法行政、服务态度、业务能力、办事流程、信息公开、工作效率、廉洁自律等评价维度）、整改效果等方面内容；公众满意度调查结果要赋予较高分值和权重，纳入责任对象年度绩效考评总分，评价内容列入绩效反馈报告。通过系统听取广大公众和不同群体的声音，并认真加以吸收、改进，有效推进人民满意的服务型政府建设。
（五）以政学互动为支撑，注重开放包容，构建立体化、多元化的绩效管理创新发展体系
创新发展、与时俱进是政府绩效管理的生命。要充分利用“外脑”，强化与学界、业界、智库的融合，加强绩效管理的理论研究与实践创新。与相关科研机构、高等院校合作成立政府绩效管理研究机构，为绩效管理工作科学发展提供智力资源和理论支撑。联合专业机构开展绩效管理专项课题研究，如开发建立绩效管理专家库、创新创优项目库、公众评价数据库等，为绩效管理发展提供“思想动力”和“源头活水”。探索创新考评结果使用方式，弱化绩效排名和奖金激励，进一步完善预算绩效和绩效审计制度，研究推动绩效结果与财政预算编制和机构编制调整挂钩、与领导班子和各级领导干部绩效考评联动。主动开展对绩效结果的深度分析，积极为政府决策提供参考，强化绩效管理辅政功能。
四、北京市政府绩效管理的发展路径
政府绩效管理是开放的渐变系统，随外部环境、职能任务、行政理念变化而变化。在发展过程中，需把握“五位一体”的结构特点，遵循内在规律，因地制宜、稳步推进，不断提高工作的科学化、民主化、法制化水平。
（一）营造氛围，培养政府绩效文化
和所有理论的认知途径一样，政府绩效管理有一个“被动接受（工具理性）—逐步认同（思想转变）—自觉行为（理论内化）”的认知过程。绩效文化和绩效意识的塑造，是在长期的绩效管理实践中形成的，需通过树立导向、强化激励、完善培训、鼓励学习、营造环境、健全制度等，促进绩效意识凝聚塑造和广泛传播，继而培养出一支自觉追求高绩效的公职人员队伍。
（二）加强立法，实现政府绩效民主管理
政府绩效管理法制化是顺应现代民主行政要求的必然之举。将绩效管理的行政理念、制度体系、工作流程等通过法律的形式加以固化，既可以减少改革阻力，又能顺应公民参与诉求。按照法规要求定期公开政府绩效，保障多元主体参与考评，支持公众和舆论监督，既监督行政主体又监督管理行为，可以有效增强社会对政府绩效管理的关注、理解和认同，巩固民意基础、增进社会和谐，与此同时推动绩效管理工作水平渐次提升。
（三）整合资源，凸显绩效管理服务功能
政府绩效管理与经济、政治、文化、社会、环境建设等方面工作均密切相关，加强绩效管理直接服务于公共利益，务必统筹资源、科学开展。当前，政府绩效管理与其他各类专项考核评价工作，在指标的系统整合和制度的无缝衔接方面，还存在较大改进空间，需要打破部门界限，规范专项考核，整合考评资源，形成工作合力。
（四）优化流程，提高绩效管理精准化程度
政府绩效管理的质量基于差别化、个性化的管理。在指标设置环节，可以根据不同管理对象的特点实施分类管理，如将职能部门划分为公共事务类、执法监督类、综合管理类等，对下级政府按照区域功能定位进行区分；绩效考评环节，注重对管理对象重点工作与基础工作、显绩与潜绩、短期与中长期绩效的综合考评，追求政府绩效的整体评价；结果运用环节，畅通绩效申诉渠道，被考评单位对绩效结果存有异议，可以依照规定的程序和途径提出申诉。
（五）拓宽领域，推动绩效管理“向下延伸”和“横向拓展”
政府绩效管理的系统化特性，要求管理范围全覆盖、内部要素相协调。纵向上，可以通过梳理形成符合地区（或部门）实际的绩效管理典型模式，加强宣传和推广，鼓励地区（或部门）开展内部绩效管理，以实现绩效管理工作向下延伸，逐步构建覆盖各级政府的绩效管理网络体系。横向上，深入开展专项绩效管理和公共政策绩效管理，积累经验、探寻规律，提高绩效管理科学发展的内生动力；针对公共服务企事业单位的“公益”特性，探索并设计出符合其特点的绩效考评体系和管理办法，整合发挥绩效管理的“拳头效应”。
（六）与时俱进，加强绩效管理信息化建设
信息化、智能化是政府绩效管理的发展方向。以绩效管理流程为主线，设计政府绩效管理信息系统；依据考评体系，构建功能模块；采用标准开放体系进行研发，为信息共享、平台间对接预设路径；加强多维和历史数据的收集和分析，探索形成各类绩效管理数据模型；突出对地区（或部门）中长期绩效和被考评单位间横向绩效相关数据的比对和研究，建立绩效管理基础信息库。通过实现绩效任务制定、信息沟通、综合分析、绩效反馈的全程电子化，推进数字化、直观化、精细化的政府绩效管理。
本文作者：任毅、张国兴 单位：北京市人民政府绩效管理办公室、北京林业大学经济管理学院