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20世纪90年代以来，互联网迅猛发展，网民规模持续扩大，互联网普及率平稳上升，网络应用空间不断拓展。与此同时，网络监管的难度也不断加大。互联网的快速持续发展和网络安全形势的日趋严峻复杂，对加强互联网管理、维护社会稳定工作提出了更多、更新、更高的要求。本文以虚拟社会为研究对象，深入分析加强和创新我国虚拟社会管理的重要性与必要性，并在借鉴国外经验的基础上提出创新对策。 一、加强和创新虚拟社会管理的意义 虚拟社会是现实社会的延伸，是现实社会的人们以现代计算机网络为基础和框架,通过虚拟方式在其中展开活动而形成的与现实社会并存的新型社会关系。虚拟社会改变了人类的生存方式、活动方式和人类思维的社会基础，形成了人类的虚拟生活方式和虚拟思维方式。那些针对现实社会的管理理念和管理方式不适应或不能完全适应虚拟社会的管理需要。加强和创新虚拟社会管理，成为当代社会亟需研究的一项重大课题。 （一）加强和创新虚拟社会管理，是创新社会管理的内在要求和应有之义 虚拟社会以现实社会为存在的基础和依托，它是现实社会向虚拟空间的延伸和拓展。虚拟社会与现实社会共同构成了人类生存发展的空间和社会的有机整体，两者是双向互动、辩证统一的关系。社会和谐，离不开“虚拟社会”的和谐；社会管理创新，离不开“虚拟社会”的管理创新。加强和创新虚拟社会管理，构建能够有效引导网站和网民自律、解决管理前端缺失、防控网上违法犯罪的虚拟社会管控联动机制，对于丰富和发展社会管理创新理论，指导虚拟社会管理实践，具有十分重要的意义。 （二）加强和创新虚拟社会管理，是实现我国互联网产业健康发展的需要 统计显示，截至2011年12月底，中国网民规模已突破5亿，手机网民规模增长至3.56亿，包括新型即时通信、微博等在内的新兴互联网应用迅速扩散，电子商务类应用稳步发展，网络购物、网上支付、网上银行和在线旅行预订等应用的用户规模全面增长。其中：网络购物用户规模达到1.94亿人，较上年增长3344万人；团购用户数达到6465万，较上年增长4590万人；网上支付用户数达到1.67亿，较上年增长2957万；博客和个人空间用户数为3.19亿，较上年增长2414万；即时通信用户规模达4.15亿，较上年增长6252万人；微博用户数达到2.5亿，较上年增长1.9亿人；网络游戏用户规模达到3.24亿，较上年增长2018万人；网络视频用户数量增至3.25亿，较上年增长4133万人。[1]但同时，网络安全形势亦日趋严峻复杂。据统计，2011年上半年，我国遭遇过病毒或木马攻击的网民为2.17亿人，占网民的44.7％；有过账号或密码被盗经历的网民达1.21亿人；有8%的网民遇到过网上消费欺诈；CSDN等十余网站用户信息数据库被泄露。[2]无疑，加强互联网法制建设，对于促进互联网产业健康发展具有十分重要的意义。 （三）加强和创新虚拟社会管理，是正确引导网上舆论的客观要求 虚拟社会具有匿名、开放、高度自治等内在特点，其管控难度远甚于现实社会。在虚拟社会的人际交往中，人们往往不以真实身份示人，彼此之间地位平等，无明显的隶属关系。每个人都享有充分的言论自由，可以依据自身的兴趣、爱好等价值取向，通过网络媒介，对从小到“鸡毛蒜皮”大到“地震海啸”的社会上各种现象、问题表达自己的态度、观点、诉求和意见。于是，在这种超越空间、超越现实的网络虚拟社会中，一些个别的、具体的容易激发深层次社会矛盾的现实社会中的事情，往往会因网民的呼应而放大成舆论热点，一发而不可收拾。因此，加强和创新网上舆论引导工作，有助于占领网络思想阵地，宣传社会主义先进文化，防止网络群体性事件发生。 （四）加强和创新虚拟社会管理，是净化网络虚拟环境的现实需要 互联网在给人们生活带来便利的同时，也带来了一系列公共安全问题。当前，互联网这个如日中天的新兴媒体正对我国的国家安全、社会治安、经济秩序和青少年健康成长等各个领域产生巨大影响。国内外敌对势力和敌对分子利用互联网对我国进行政治颠覆、文化渗透和“普世价值观”的意识形态输出；一些不法分子利用互联网聚众赌博或进行坑蒙拐骗、传播淫秽色情信息与计算机病毒、制造黑客攻击、散布“电子大字报”、侵犯他人隐私和企业商业秘密等违法犯罪活动。 中国互联网协会副理事长高新民在2011中国互联网产业年会上指出，“针对我国互联网基础设施和金融、证券、交通、能源、海关、税务、工业、科技等重点行业信息系统的探测、渗透和攻击逐渐增多，金融行业网站频频遭遇‘网络钓鱼’，成为不法分子骗取钱财和窃取隐私的重点目标。”[2]因此，加强和创新虚拟社会管理，有助于净化网络虚拟环境，保障网民合法权益，维护网络公共安全，促进虚拟社会进而促进整个社会和谐。 二、当前我国虚拟社会管理的不足 加强和创新虚拟社会管理，是当前政法综治部门的一项重点工作，是各级党委政府尤其是政法综治部门需要努力破解的一项重大课题。近年来，公安部、、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部等国家有关部委组织开展了集中打击网络淫秽色情、集中整治互联网违法证券活动、集中整治网络赌博违法犯罪活动、集中整治网络低俗之风等专项行动；一些省市公安机关积极推进“虚拟警察”网上公开执法，建设网上警务工作站，强化网络安全防范、涉网犯罪打击和专业队伍建设，以实现“虚拟社会现实化管理”，取得了一定的成效。但无论是在理论研究还是在实践上，我国对虚拟社会的管理均处在探索阶段，尚不能有效解决日益突出的网络公共安全问题，引导虚拟社会健康发展。当前，我国虚拟社会管控的主要不足是： （一）立法滞后 #p#分页标题#e# 严格执法的前提是有法可依。虽然根据互联网的发展进程，我国制定并颁布了2部互联网法律和13部互联网行政法规，但总的来说，我国互联网管理方面的立法阶位不高，部门性的规章占绝大比例，基础性的立法还是空白。这些部门规章不仅立法层次较低，而且因颁发与实施的主体彼此独立而缺乏系统性和可操作性，无论是数量还是质量，都难以满足当前我国互联网产业蓬勃发展和虚拟社会管理的现实需要，导致公权力难以受到有效规范和约束，私权利容易受到肆意侵犯，网络违法犯罪得不到有效惩处。[3] （二）管理模式滞后 虚拟社会作为一种沟通途径多节点、价值取向多元性、身份认可虚拟化的新型社会形态，单靠政府的力量很难进行有效管理，需要各种社会力量密切配合，齐抓共管。当前，我国对虚拟社会的管理模式是：政府“包打天下”，民众“隔岸观火”；注重乱象整治，忽视源头预防；依赖行政手段，不讲综合治理。以致于政府成为消防队，始终处于灭火状态，“网络问题”此消彼长。 （三）管理理念滞后 在虚拟社会里，信息交流快速及时，无地区、国界障碍，网民多以匿名或代号形式出现，彼此平起平坐。这种平等开放、互联互通、多节点的扁平结构特征，客观上要求管理思想必须从封闭走向开放，从孤立走向协调，从单一方式走向多样手段相结合。[4]然而，我国一些政府官员由于没有正确认识和深刻理解网络传播的客观规律及虚拟社会的本质特征，要么对网络虚拟社会放任自流、任其发展，致使网络黄、赌、毒蔓延；要么将网络虚拟社会视为洪水猛兽，对网络民意粗暴“封”、“删”，只堵不疏，造成民意渠道被堵塞，网络民意被挟持。 （四）职能部门协调配合不力 虚拟社会的管理涉及文化、工商、公安、信息产业、教育、法制、新闻出版、监察、财政等多个部门，为避免各自为政，形成工作合力，必须明确各自的管理领域和管理职责，加强相互间的协调与配合，建立联动工作机制。而目前，我国虚拟社会管理的实际情况是：（1）各部门职责划分不清，管理权限模糊，以致出现多头管理、相互推诿的局面，大家各弹各琴，各吹各号，各自为政，无法形成工作合力。（2）各职能部门的监管体系和监测系统之间互不沟通，彼此标准不同，尺度不一，难以联动，导致出现管理空隙，达不到应有的监管效果。[5] （五）管理效能低下 当前职能部门对虚拟社会的管理多处于被动阶段，缺乏主动性、能动性和创造性，整体效能较低。以突发敏感事件的处置为例，由于没有建立科学高效的网络舆情研判和引导机制，在处置过程中不能牢牢掌握网上舆论引导主动权，往往是被问题牵着鼻子走，导致舆论的质疑和网民的不信任。近些年发生的“云南躲猫猫事件”、“上海闸北袭警事件”、“贵州瓮安事件”、“郭美美事件”等，充分暴露出我国政府机关应对网上突发事件的能力较低，严重损害了政府机关的声誉和形象。 三、国外互联网管理和虚拟社会治理的经验[6] （一）美国是世界上最早对互联网内容进行约束和管理的国家 自1978年以来，美国联邦和各州先后出台了《电脑犯罪法》、《禁止电子盗窃法》、《反域名抢注消费者保护法》、《通信内容端正法》、《数位千年版权法》、《互联网税务自由法》、《儿童在线保护法》、《美国商标电子盗窃保护法》、《儿童互联网保护法》、《全球及国内商务电子签名法》、《电信法》、《统一电脑信息传送法》、《反垃圾邮件法》、《爱国者法》和《信息安全与互联网自由法》等130多项法律法规，对互联网管理中的版权、域名管理、儿童权利保护、成人网站管理、垃圾邮件骚扰、公民通信监控等问题作出了明确具体的规范。如1996年出台的《电信法》明确规定：互联网世界是“与真实世界一样需要进行管控”的领域，不允许利用互联网宣扬恐怖主义、侵犯知识产权、向未成年人传播色情，以及从事其他违反美国法律的行为。一旦触犯，惩罚极其严厉。 （二）英国重视互联网管理法律、法规的完善，探索出一个良好的行业自律模式 英国在制定并实施《防止滥用电脑法》、《通信监控权法》、《数据保护权法》、《垃圾邮件法案》、《信息公开法》和《隐私和电子通信条例》等互联网管理法律法规的同时，探索出一个良好的行业自律模式。为治理网络色情泛滥问题，1996年，英国成立了以网络企业代表为主要成员，教育、文化、政府、司法等机构代表参与的互联网监看基金会。根据基金会达成的《R3网络安全协议》，各家网络服务提供商负责自审其网站内容，并根据相应法规之要求，对那些青少年不宜的淫秽色情、暴力恐怖等内容进行分级标注。若发现不良内容，网络用户可以登录该基金会的网站进行报告和投诉。基金会随之展开调查评估，经认定为非法的，通知提供商予以删除，并视情移交执法机构处理。而那些服务器架设在其他国家的不良网站，则被基金会列入“黑名单”，由网络服务提供商通过切断其网络访问途径或采取其他干扰方式阻止其接入。 （三）澳大利亚多“管”齐下治理互联网 第一“管”是加强政府层面的管理，健全机制。2005年，澳联邦政府在其广播管制局和电信管制局的基础上，合并组建传播和媒体管理局（ACMA），负责全澳互联网管理工作，主要针对国家和公共信息安全、企业电子商务、个人隐私以及网络谣言、色情、诈骗等进行监管；澳大利亚互联网协会作为社会组织，致力于在社会各部门形成合力，向政府提出规范互联网发展的合理化建议，协助联邦政府促进互联网有序运作。第二“管”是建规立制、依法管理。澳大利亚是世界上最早制定互联网管理法规的国家之一，其互联网管理的法规主要有《广播服务法》、《联邦政府互联网审查法》、《反垃圾邮件法》、《互动赌博法》和《电子营销行业规定》等。第三“管”是开展网上执法，严格查处各种网络违法行为。对于境内网站的违法行为，ACMA在接到举报后，通知警方前来查处。联邦和各州政府警署设有专门的互联网监控部门，负责对网络违法犯罪情况实施监控。此外，该国还建立了国家网络安全运行中心，旨在通过高新科技不断追踪和瓦解复杂的网络攻击，保护国家网络信息安全。#p#分页标题#e# （四）韩国从立法、教育、管理、监督等方面加强对互联网及虚拟社会的管理，尤其注重对有害信息的审查 1995年，韩国建立了世界上最早的网络审查专门机构—ICEC（信息通信道德委员会），根据该国《电子通信商务法》之规定，ICEC负责对“引起国家主权丧失”和“有害信息”等网络舆论内容进行审查。2002年以来，韩国推动实施网络实名制，现已从最初的政府网站逐渐推广至邮箱、博客、论坛，甚至网络游戏和网络视频等。此外，韩国政府高度重视信息过滤，2001年4月和7月，ICEC相继颁布了《不当互联网站点鉴定标准》和《互联网内容过滤法令》，并要求公共上网场所安装过滤软件，通过信息过滤来阻止宣扬“性暴力”、“色情”等内容的不当互联网站点接入，以保护国民尤其是未成年人的网络生活空间。 （五）新加坡通过严格准入制度、实施渠道管理和加强法制建设管理互联网 新加坡是世界上管理互联网最为成功的国家之一，其净化网络空间的举措主要有三：严格准入制度、实施渠道管理和加强法制建设。政府在互联网管理中始终居于主导地位。根据该国《广播法》和《互联网操作规则》之规定，互联网服务供应商必须在承担互联网管理职责的政府职能部门媒体发展局注册，同时负有自审内容和屏蔽特定网站，配合政府要求删除危害国家和公共安全、宣扬色情暴力及种族仇视等有害信息的责任和义务。对不履行法定义务的供应商，政府将施以罚款或暂时吊销营业执照。国外法律与自律并举的网络管理和虚拟社会治理模式，为我国加强和创新虚拟社会管理提供了可资借鉴的经验。 四、我国加强和创新虚拟社会管理的对策 虚拟社会的建设和管理不只是一个简单的技术问题，而是一项复杂的社会系统工程。在互联网日益发达、网民数量急剧增长的信息社会条件下，政府不能再简单地依靠行政命令来管控信息，生硬地规定人们的行为方式，而应建立长效的联动工作机制，通过政策法规、经济手段、技术监督和思想教育等方式进行综合治理，引导、约束和规范人们的言行。 （一）加强法制建设，构建虚拟社会管理的法律约束机制和法律支撑体系 社会管理需要法治的文化和法治的“基因”，互联网的健康发展离不开法律制度的保障。唯有从立法、执法、司法、普法等几个方面共同推进，建立普遍法治的公民社会，才能逐步形成以法治轨道来解决社会矛盾和冲突的共识，实现虚拟社会乃至整个社会秩序和谐稳定。当前，要针对管理前端缺失问题，深入研究互联网管理中的法律盲区，并根据虚拟社会治理的轻重缓急，制定宏观的虚拟社会管理立法规划，分阶段分步骤地完成相关民事、行政和刑事立法工作，建立健全域名管理、电子证据、不良信息监控、网络犯罪治理、个人隐私保护等虚拟社会管理方面的法律法规，完善网络侵权的调整对象、举证责任、法律后果，出台相关标准或指南对网站信息安全的技术建设进行规范，从而为虚拟社会管理提供实在的法律约束机制和法律法规支撑。同时，要切实做好虚拟社会普法和司法工作，提高广大网民尤其是青少年网民的网络法制意识，依法整治网络违法犯罪现象，净化虚拟社会环境。 （二）更新管理理念，构建党委统一领导、政府全面负责、社会积极协同、公众广泛参与的虚拟社会综合管控工作格局 正确认识虚拟社会的结构特征和网络传播的客观规律，切实树立“信息公开，依法行政”、“关注民生，以人为本”、“科学管理，化堵为疏”、“公开对话，聚同化异”、“警网合作，政社互动”、“打防并举，标本兼治”等理念，变整治命令的思维为寓管理于服务之中，变政府包打天下为社会整体协同，变简单灭火的治标为打防并举、标本兼治，变行政手段为法律、行政、经济等综合管理，积极构建多中心治理结构和虚拟社会诚信体系，推动政府、行业组织和虚拟社区各主体之间通过协商合作方式解决矛盾争端，实现虚拟社会管理法律与自律有机结合。 （三）加强职能部门之间的协调配合，形成管理合力 1.通过立法，明确文化、工商、公安、信息产业、教育、法制、新闻出版、监察等虚拟社会管理主体的职责和权限；2.建立虚拟社会管理工作领导小组和协调委员会，统一领导、协调区域范围内的虚拟社会管理工作，加强各职能部门的呼应联动。3.建立标准一致，尺度统一、相互衔接的虚拟社会监管、监测系统，避免出现管理空隙。 （四）加强网上舆论引导和文化建设，牢牢占领网络思想阵地 在坚持把收集研判网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道的基础上，充分发挥网络阵地的思想引领作用，用先进文化思想占领网络阵地，营造有利于社会稳定的舆论环境。1.加强中国特色网络文化建设，构建中国特色的网络文化阵地，培育和发展社会主义先进文化，牢牢把握网上舆论主导权，净化网络空气，营造有利于网民健康成长的网络环境；2.建立健全网上重要舆情研判监测机制。组建网络监察员队伍，建立网络舆情反应中心，积极开展网络治理研究，加大网络舆情搜索收集、监测分析力度，随时了解网络动态，掌握网络民意，注重利用信息技术，运用专业方法对网络舆情突发事件进行科学研判，主动回应社会关注，预警防范网络群体事件的“苗头”；3.建立健全重大网络事件快速反应和网上舆论引导机制，按照“主动出击、主动引导、堵疏结合、聚同化异、扶正抑偏”和“及时、准确、有力”的要求，积极主动应对网络突发事件，加强与网民互动交流，及时通达社情民意，疏导公众情绪，化解负面炒作，围歼恶意攻击，删除有害信息，构筑网上统一战线，引导网民认清事实真相，自觉抵制网上谣传，有效维护网上秩序，严防别有用心或不明真相的人利用网络媒体恶意炒作、推波助澜，避免网络群体性事件的发生。 #p#分页标题#e# （五）打防并举，动静结合，构建标本兼治的虚拟社会管理体系 1.加强虚拟社会静态管理，强化注册备案准入审查工作，建立网络电子数据库，为实时、动态监控各类网站奠定坚实基础。[7]2.加强虚拟社会动态管理。强化密码保护、登录认证、系统安全防护、信息过滤和网站自律工作，有效保护网民隐私，维护网民合法权益；扎实推进人口信息系统建设和公共上网场所实名制登记工作，强化虚拟社会入口管理；强化网上紧急、突发事件的处置工作，主动引导网上舆论，积极疏导网民情绪，严防出现大规模恶意炒作事件。3.加强虚拟社会信用体系建设，设立网络信用监管和仲裁专门机构，推行网上经济活动“实名制”，通过技术手段强化对网上交易诚信的监督和评级，通过法律、行政、经济等手段制裁或约束网上失信行为。[8]4.建立健全虚拟社会违法犯罪打防工作机制。切实做好网络安全防范工作，规范网络及移动储存设备的管理使用，严防网络涉密事件的发生；大力推进公共信息网络安全技防系统建设，充分利用技术手段对互联网实行实时监控，堵塞网络安全漏洞，有效防止淫秽色情和暴力恐怖等有害信息的传播和敏感、热点问题的激化；严厉打击网上赌博、网上诈骗、网络谣言、网络色情等网络虚拟社会违法犯罪活动，严防形成依托网络平台进行不法活动的隐蔽性犯罪组织及其他社会破坏力量。 总之，政府在发展互联网产业，管理虚拟社会的过程中，既要尊重市场规律，鼓励良性竞争，又要注重引导教育，营造良好环境；既要不断建立和完善科学的政策法规，解决管理前端缺失，又要不断建立和完善科学的静态和动态管理体系，提高管理水平；既要建立健全网上动态管理机制，坚持虚拟社会现实化管理，确保虚拟空间现实化呈现，又要建立健全网上重要舆情研判监测机制和网上网下综合打防机制，预警防范网络群体性事件的“苗头”，严防形成以网络平台为依托的犯罪组织；既要切实加强虚拟社会管理专业队伍建设，增强管控队伍素质，又要切实加强虚拟社会管理物防、技防建设，堵塞网络安全漏洞。要通过多策并举、多管齐下，努力形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的虚拟社会综合管理格局。
