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“审计风暴”简介 F%%N年G月FO日，在十届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长李金华作了《关于F%%O年度中央财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，此次报告中揭露出多个部委机关违法使用资金的事实，所揭露的数额之大、范围之广令人震惊。从G月FO日新华社首先《一份触目惊心的审计“清单”》的文章之后，媒体对与此相关的报道连篇累牍、源源不断，在社会上引起了非常大的反响。 很多媒体都用“审计风暴”来评说这一次的审计。称其为风暴的原因在于，首先信息传递快，并且毫无保留，透明度高；二是用词严厉，引起社会的较大关注。 “立法型”审计体制模式的提出“审计风暴”所暴露的是我国审计体制模式的不健全、对政府机构和官员监督机制的缺失以及国家预算管理体制薄弱等问题。而我国学者在此次风暴之后探讨的一个焦点问题就是我国审计体制模式的改革问题，这一体制模式的改革对我国经济的健康、持续发展有着重要意义。 在重新构建我国审计体制模式的问题上，一些专家学者的主要观点是，将我国审计机构的隶属关系由隶属于政府的“行政型”模式转变为隶属于全国人大的“立法型”模式。 持这一观点专家的主要理由是：首先，审计机构作为独立的经济者———人民代表大会的委托者，对被监督者———各级政府及其所辖部门的经济活动———进行监督，不仅理顺了委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则，而且也改变现行审计体制的政府内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，从根本上解决我国审计履行职能所需要的独立性问题。 其次，我国审计机构今后审计的重点对象由国有企业转变到政府及其政府部门上来。与之相适应，审计体制由隶属于被其监督的政府转到隶属于政府的领导机关———人大———也就是顺其自然的事了。 最后，“立法型”体制在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的发展方向和主流，是世界审计的发展趋势。审计机构隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府，可以最大限度地实现其对权力的制约和监督职能。 对“立法型”审计体制模式的看法 “立法型”审计体制模式自然有其很多优点，但笔者综合考虑我国现阶段市场经济的成熟程度和我国政府行政行为的特点以及我国人大的职能和地位，认为这种模式并不适合现阶段中国的国情。主要理由如下：首先，我国人大与西方议会的作用是不同的。西方国家的审计机构隶属于议会，是建立在三权分立学说的基础之上，三权分立本身是资产阶级进行统制的一种工具，它的核心就是三种权利分立（立法权、司法权、行政权），互相制约。但在资本主义现实中真正的三权分立是不存在的，很多时候这三个机构是结合在一起行使权力的，而且这三个机构之间经常产生摩擦、扯皮、互相牵制，使很多事情旋而未决影响效率，也影响议案的实施。这种情况下隶属于议会的“立法型”审计机构，更多的是作为控制议会的某一党派制约控制政府的另一党派的有力工具。而在我国这个一党制的国家里不存在多党权利之争。 其次，现阶段人大的外部监督制度没有完全发挥出来，还有待于进一步完善。按照我国宪法和法律的规定，人大本身有着监督政府经济体制改革的权力。但现实的局面却是，人大是在承认政府由旧体制延续下来的种种职能行为是合法的前提下来履行监督职能的。这就出现了离开宪法法律规定的人大监督职能的错位现象。对于经济领域大量的失控现象 和有关人员的越轨行为，人大作为国家权力机关制止这些现象和行为却显得无能为力。在这种情况下若将审计机构隶属于人大，对于我们加强审计机构独立性的初衷来讲有所违背。很可能的情况是，在将审计机构隶属于人大后，审计机构的独立性没有提高反而降低了，审计机构在审计过程中受到的干扰变多，效果变差。 再次，若将审计机构改为隶属于人大的“立法型”审计体制模式，那么审计机构以后开展工作可能面临更大的困难。因为这一转变可能使审计机构失去与其他政府部门长期以来建立的良好关系。而且转变之后，由于审计机构与其他各部委不属于同一领导，失去了国务院总理在后面支持，审计机构可能会没有现在“腰杆硬”。脱离了政府这个靠山，审计机构要对财政部之类的重要部委进行审计可能更困难，这也是审计机构内部对“立法型”模式并不热衷的一个原因。所以从表面上看这种隶属关系的转变只是对权力的一种重新划分，但实际上在这一转变中存在着很大的机会成本。如果这一转变不利于提高我国审计机构的工作开展，那么这种体制的改革就是一种失败。 最后，从我国现阶段审计机构的审计目标来看，将审计机构隶属于人大不利于审计目标的实现。现阶段我国审计的目标就是十六大提出的强化对权力的制约和监督，使审计机构真正成为国民经济运行的卫士。要实现这一目标就要加强以下两个方面的审计：一是通过审计使政府部门的权利得到制约，促进政府行政行为的公开透明，铲除滋生腐败的温床。二是对官员“问责制”的建立。做好这两方面的审计工作都是需要审计机构和其他政府机关，如公安部、财政部、人事部等部委的大力合作，才能使审计人员所作的审计工作没有白费。而“行政型”模式更利于审计部门与其他部委的合作共同来行使监督工作，若是改为“立法型”那么隶属于人大的审计机构和隶属于政府的其他监督部门之间将不受统一领导，要想使他们统一行动将变得更加困难。#p#分页标题#e# 完善“行政型”审计体制模式措施通过以上分析，笔者认为现阶段隶属于人大的“立法型”审计体制模式还不适合我国。我们应该坚持我国现行的“行政型”审计体制模式，这种模式有利于政府通过审计机构来加强对宏观经济的调控，也有利于加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作的目标的贯彻落实。 现在我国急需解决的问题是如何完善“政府型”审计体制模式，加强审计的独立性，使审计机构的审计工作在不受干扰的情况下客观进行。对于完善我国“政府型”审计体制模式笔者提出的建议如下：首先，改变地方审计机构的双重领导体制。地方审计机构受上级审计机构领导的同时又受地方政府的领导，且经费源于地方财政。这就使地方审计机构有一种“人在屋檐下怎能不低头”的感觉，这种情况下又有什么独立性可谈。我们看到中央与地方在审计制度上并没有什么差别，但中央可以刮起“审计风暴”而地方审计影响却不大，原因就在于地方无法像中央一样保证审计工作不受干扰独立进行。李金华署长说过“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长、弄不好就不了了之。”所以，要完全发挥审计机构的经济监督职能需要地方和中央审计机构共同来发挥作用，地方独立性的增强需要我们实现中央对地方审计机构的垂直领导，且在这种垂直领导下，地方审计机构的人事、业务和经费都由审计部门统一安排。加强地方审计机构审计独立性也有利于打击地方保护主义，规范市场经济秩序，检查中央政府出台的各种经济法规在地方执行情况。 其次，搞好对领导干部的经济责任审计。在法制社会中任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官员也不能例外，政府官员的职责就在于保障公众利益和基本权利，那么如果官员没有行使好这种权利甚至利用这种权利为自己谋私利，那么此时审计机构等审查监督机关应对其进行查处并使官员接受公众的问责。众所周知，腐败问题是长期以来困扰我国的一个重大经济问题，采取经济责任审计将审计机构作为政府依法行政的坚强后盾，它所查处的问题将作为被审单位违法，违纪的重要证据，也是贪污腐败分子的有力罪证。经济责任审计将会使领导干部贪污被查处的可能性加大，而且由政府来开展经济责任审计的优势在于他的强制性，可以在被审单位毫无准备的情况下进行突击审计，有利于查处问题；对领导干部进行经济责任审计将改变现行审计只对事不对人的局限，有利于加强领导干部的责任心。 再次，加大对审计问题的处罚力度。“审计风暴”虽刮出了很多问题，但在问题的解决上还不够彻底和严厉，很多时候审计机构只能建议被审单位整改，例如对于被审单位的预算外资金的非法使用情况，被审单位一般的整改措施将非法资金纳入合法化渠道，这样久而久之会使被审单位有恃无恐，因为查出的问题只要进行整改就行，而不会受到其他的法律惩罚。为了更好地加强对审计问题的处罚力度，审计机构应加强与司法、公安等部门的合作，对于审计出的违法、违纪、经济犯罪等行为，审计机构应移交其他相关部门并及时与这些部门沟通，为这些部门提供查处所需要的审计资料。 最后，健全审计报告的透明制度及建立对审计机构的监督机制。透明原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府经济管理方式的一个基本方法。我国现在对审计报告的公开就是迈向执政透明的很重要的一步，审计结果的公开，为考察经济政策的统一、透明性的比较提供可能的比较数据；对审计机构的监督是审计体制与国际接轨的必然要求，也是审计监督体制科学化的需要，在《审计法》修改稿中有关监督审计机构的内容有“审计机构设立审计报告审议委员会，审定审计报告。审计报告委员会实行合议制”，“审计机构的预算执行情况由统计监察机关负责进行审计监督”。可以看到，对审计机构的监督问题已经受到了立法部门的重视，解决好对审计机关的监督代表着国家执政的透明化与规范化。
