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一、我国政府审计体制改革的必然性 (一)我国政府审计发展中存在的问题导致改革成为必然 在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的“行政模式”的审计制度，其主要的特点是政府审计机关对政府负责，其活动受政府影响。 与“立法模式”、“司法模式”相比，地位较低，独立性较差。但就我国的国情来看，这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱幻和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转;在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展，这种统一领导分级审计的体制，即可以保证中央的统一领导，又可以充分发挥地方审计机关的积极性。 但同时也应看到，我国的这种统一领导、分级审计的体制，很容易造成条条块块相互干扰，尤其是当中央和地方利益发生矛盾时，地方审计机关就会陷人左右为难的困境，审计的深度和广度也受到一定限制。加之在实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。应该看到，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政模式审计体制，国务院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。 因此，对我国现行审计体制进行改革具有其必然性。 (二)WTO的加人加快了国家审计体制改革的步伐。 “审计的产生表明了社会对审计需求的存在;审计的发展亦表明了审计对环境的适应与对需求的满足”。纵观世界审计史可知，特定的政治体制决定着政府审计的体制，而特定的审计体制又是服务于一定的政治体制。 2001年底，中国正式加人WTO，加人WTO是我国深化改革、扩大开放和建立社会主义市场经济的内在要求，是我国经济发展的需要，其必将对我国经济政治生活产生深远的作用。就国家审计而言，由于它是一个国家经济和政治制度中的重要组成部分，与国家的经济政治活动密切相关，而与此相适应，国家审计的环境将面临以下几个方面的变化。 首先，加人WID将加快我国市场经济法制化的建设，形成一个新的国家审计的政治环境。wTO的规则的实质是市场经济规则在世界范围的运用和发展。我国经济体制改革的基本目标是建立社会主义市场经济体制，充分发挥市场竞争机制的作用。 因此，加人wTO既是我国经济体制改革的必然结果，也将推动我国经济体制改革法制化进程的加快。 建立符合市场经济规则的法治体系，将是加人WTO后我国经济体制改革的重要工作，步伐也将大大加快。一方面既要深人研究WTO的规则，对我国涉外的经济法律、法规和政策进行充实、调整和完善，加快建立健全我国的经济贸易法律体系，运用法律手段维护我国在对外开放过程中的主动权，提高自我保护、自我发展的能力;另一方面，更要利用加入WTO这一契机，充分借鉴国外市场经济的先进经验，推进社会主义法制建设，建立健全符合公平、公正、公开原则的社会主义市场经济法制体系，以规范和约束市场主体和参与者的经济行为，维护正常的市场秩序，营造公平的市场环境。只有这样，在步人世界经济全球化的过程中我国才有可能立于不败之地，才有可能吸引更多的具有先进技术和管理能力的跨国公司进人我国并参与国有企业的改革和发展。而这些法律制度的建设，将会使国家审计处于少一个崭新的法制环境。 其次，政府职能的转变将使国家审计面临新的工作环境。我国是一个行政机构为主导的国家，政府部门介人经济活动的范围较广，程度较深。加人WTO之后，政府部门便面临着如何适应WTO规则的问题。这就要求经济活动的管理者—各级政府有关部门转变观念，以市场经济观念取代计划经济观念，转换机制，严格遵守市场规则行事，改变工作作风，树立起市场主体和参与者的平等意识。否则，政府对本国企业的特别优惠和干预会违背WTO的无歧视原则，也不利企业竞争能力的提高。所有这些都将意识着政府职能的转变，而这些将使作为行政政府审计监督权的国家审计机关的工作职能、工作范围以及工作方法等方面存在着如何转变的问题。 总之，中国加人Wl、O对国家审计环境所带来的影响不仅反映在管理上、经济上，而且更深远地体现在人们思想观念、整个社会文化和价值观的变化。 悠久的历史与传统使我们对中国的“传统和习惯”有相当大的认可和依存度，面临新的文化融合，整个社会的经济、政治制度的转型与发展将是一必然的趋势，与这一趋势相吻合，国家审计体制的改革也必将成为国家审计发展的必然趋势。 二、我国政府审计体制应选择的模式及应进行的配套改革。 ‘一)我国政府审计体制的选择—“立法型”国家审计模式。 当今世界的政府审计“三大模式”有立法型审计模式、司法型审计模式、行政型审计模式，其中立法型模式是目前国际上的一种通行作法，也是被公认为最理想的模式。 #p#分页标题#e# 政府审计是代表国有资金所有者—国家，对国有资金使用者进行经济监督和评价。而往往这些国有资金使用者都有一定政治地位和权力，若要对其进行经济监督，则要求监督者至少不受其管理的约束，也就是说国家应将政府审计机构独立于国有资金使用者之外，并授予较高的审计权威，使政府审计更具有效性。我国现行的行政模式的国家审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。因此，从我国的根本政治制度—人民代表大会制度的要求、建立社会主义市场经济体制的需要以及与国际惯例接轨的角度来看，我国的审计体制应当走立法模式之路，彻底解决因审计的独立性得不到保证而产生问题的根源。为此，我国政府审计机构的设置与管理应是采用“立法型模式”即:在人大常委会领导下设立最高国家审计的机构，并通过制定法规的方式，来强调审计的处理权。对各级县以上政府，设置政府审计的下级审计机构，且各地政府审计机构独立于当地政府。采用“重直型领导”的管理体制，打破从前的“双层领导”管理体制。 对政府审计机构的内部管理，采用“双重制”，既视政府审计机构为行政机构，按政府机构管理，又视其为审计职业机构，按职业化要求管理。对政府审计人员既按公务员的要求管理，又按审计职业要求管理，也就是说要有公务员的政治、思想品德、又要有审计师的专业素质和职业道德。只有这样才能改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，只有组织独立性得到保证，才能保证审计的在工作上、人员上、经费上的独立地位。 (二)进行政府审计体制改革应进行的配套改革。 审计工作中实际存在的问题有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，从我国现实情况看，由行政型向立法型审计模式的转变，有其实现的可能，但是这种可能性转变为现实性，尚需一段时期。因为任何一个国家审计模式的确立，并不是人为强加于它，而是顺应国情、民情，符合社会发展的规律，有水到渠成之感。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构，和人民在观念上对立法机构重要性的认识。认识转变决不是一潮一夕的事，需要一个过程。况且，我国国家审计机构如果改为立法型还需宪法和有关法律的修订，也需要一个时间和过程。 为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。具体应进行以下几方面的配套改革: 1.将各级审计机关从政府系列中分离出来，独立设置，隶属于各级人大，直接向人大负责并报告工作，审计经费单独列人国家预算;地方审计机关在各级人大常委会下设置，又接受上一级审计机关领导。 它有利于解决国家审计机关与行政机构的完全剥离，而直接对地方各级人民代表大会负责，从而在组织上、工作上、经济上和人员上保证其独立地位，理顺委托者、独立经济监督和公共资财管理者之间的审计关系，从制度上解决国家审计的顽症。 2.改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列人国家预算 在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。 经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履笔审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。 3.制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化 在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，应规定:地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。 为了进一步提高审计队伍的整体素质，适应审计工作所肩负的重要监督职能，应当由审计院和中组部联合制定并审计人员岗位任职资格条件。 根据审计人员的不同职位，分别对新录用的审计人员，县、地(市)和省级审计厅(局)长、业务科(处)长等各种不同职位所必须具备的政治和业务资格条件，作出明确规定，并向社会公布岗位资格条件，通过每年定期考试和考核来确认，逐步做到不符合资格条件的不能进人审计机关，更不能担任领导职务。#p#分页标题#e# 4.进一步改进审计目标，财政财务收支审计应与绩效审计并重。我国审计法规定，国家审计监督的目标是真实、合法、效益。近20年来，针对客观实际情况，国家审计主要是以监督财政财务收支的真实性、合法性为目标，注意揭露和查处重大违法违纪问题，这是完全正确的。今后，在解决了大量的真实性、合法性问题后，社会公众将更多关心政府管理和运用国家资金的绩效和行政效率，审计目标的侧重点也随之转移。财政财务收支审计发展到一定水平，必然向绩效审计发展。但是真实、合法仍应是国家审计的重要目标，更何况发展绩效审计也离不开财政财务审计，要以会计信息的真实为基础。所以财政财务收支审计应与绩效审计并重。 5.加强国际间国家审计的交流与合作，积极借鉴吸收其他先进国家的政府审计工作的经验。 WTO是一个国际间的多边贸易组织，具有普遍性。 其内部的一些国家政府审计机构已经积累了一定的与WTO规则相适应的审计工作经验。通过与这些国家政府审计机构的交流，我们可以利用它们已经积累的经验为我所用。这样可以少走弯路，更快更好地适应新的环境。加强国际交流应注重层次性和多元化，在各个层次和各个方面展开交流与合作。 尽管笔者认为立法型审计模式是称为理想的模式，但从目前看，国家审计体制从行政型向立法型改革，需要对《审计法》、甚至《宪法》的某些条款进行修订，也牵涉到国家审计机关机构改革和隶属关系的调整，这都需要一个酝酿、规划和实施的过程。且国家审计机关的职能的性质不仅取决于审计体制单一因素，还有赖于社会政治、经济、法律、文化、道德、意识以及审计主体等诸多因素，就立法型审计体制本身与审计环境的相容，适应和磨合无疑需要一个较长的时间，这些因素都是我们在设定立法型审计模式时应该考虑到的。
