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2008年的金融风暴席卷全球，对我国的经济带来了严重冲击，使我国传统发展方式“软肋”尽显。2009年底中央经济工作会议适时提出了加快经济发展方式转变的政策，使得我国经济较快的出现了V性反转，领先世界经济走向复苏。审计机关为在加快经济发展方式转变中积极发挥作用，也适时做出了审计转型的新要求。然而，目前我国审计机关在实际工作中确有一些困难和问题。阻碍了审计作用的发挥，为此我们提出了相关的对策与建议，以便于审计机关能够尽快实现审计转型、更好地服务于经济发展方式转变。 一、政府审计工作中存在的困难和问题 当前，各级审计机关顺应经济发展方式转变的要求，积极进行审计转型，为维护国家财经秩序、促进廉洁行政、推动和谐社会的构建等方面都发挥了较大作用。但是，受诸多主客观因素的影响，目前还存在不少不适应经济发展方式转变和审计转型要求的突出问题，需要加以克服和解决。 (一)审计工作困难多。成为助力经济发展方式转变的“短板” 1．人少事多矛盾大，审计转型有阻碍。政府审计尤其是基层政府审计，人员少、任务重的矛盾相当突出。 很多国家的审计人员数量都占到总人口的万分之一以上，而我国共有审计人员8万人，只占总人口的万分之零点六左右，而且覆盖率偏低，目前每年对中央部门的审计覆盖面在三分之一左右，如果加上中央部门的二、三级单位，审计的覆盖面则还要小。以2009年为例，我们对中央部门包括其二级单位的审计覆盖面刚刚达到25％，有些中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。从基层审计机关看，县级审计机关只有lO—15人左右，市级审计机关也只有60—80人左右，每人年度工作项目有6—8项，还要参加政治、业务学习等活动。只能疲于完成审计任务。由于受审计力量及时间的限制，审计深化程度受到影响，延伸审计力度更不够。 2．违纪违规现象较普遍，严格执法有阻力。在当前改革时期，社会矛盾、经济利益冲突时有发生，为了自身利益的违纪违规行为经常发生，权大于法的问题依然严重，很多单位仍然存在违反财经法纪的现象。还有的领导认为审计只是走过场，对审计工作不以为然，加大了审计工作的难度。 3．部分项目无操作规范，审计质量难保证。审计机关虽然成立有26年了，但仍然有一些审计项目没有审计规范，不利于开展审计工作。主要有： (1)实施效益审计困难多操作难。开展效益审计是审计机关服务方式转变、实现审计转型的主要内容之一，但在目前开展此项工作困难较多：一是效益审计没有模式。<审计署2003—2007年审计工作发展规划>就提出了到2007年投入效益审计力量要占整个审计力量的一半左右，但到目前为止，效益审计尚未形成比较完整的理论，特别是对效益审计如何考量没有一个统一的标准；二是制止铺张浪费问题有难度。审计发现，我们有些地方铺张、浪费等原因造成的损失比贪污腐败问题更为严重，行政成本和职务消费也缺少节制；三是缺乏效益评价体系，开展效益审计的操作难度大。由于缺少标准与指南，更缺少效益评价的专业审计人才，在这种情况下进行绩效评价，所依据的相关规定较少，可操作性不强，影响了绩效评价的权威性。 (2)开展经济责任审计难度大作用小。开展经济责任审计是审计机关的一项法定职责，也是审计转型的一项重要内容，更是中央确定的“制约权力”的重要手段。“先审计、后离任”是经济责任审计的一个重要原则。现在的问题：一是普遍存在“先任后审”的逆程序作法，这种做法的直接结果就是给审计人员查实问题，搜集证据、落实结论等带来诸多不便，作为干部任用依据的审计报告作用明显不大。如有违法违纪问题，更是给追究责任带来了困难。二是经济责任审计责任难界定。由于单位的财政财务收支是连续性的，仅从会计数据上很难界定前任与后任的责任，是否有共同责任，责任的轻重多少都难以定论。三是经济责任审计成果运用不到位。由于明确界定经济责任的难度和工作量较大，影响了审计成果的质量，也直接影响经济责任审计成果运用。目前，各级组织、纪检等部门大都重在审计实施和听取情况上，干部的任用与审计结果并无直接关系，造成了审计机关实施经济责任审计的目的不明确，极大的削弱了经济责任审计成果的作用。 (二)审计队伍素质有所滑坡，成为实现审计转型的“瓶颈” 1．审计理念滞后，思维成定势。一是对经济发展方式转变的认识“模糊”。主要认为经济发展方式转变是政府主管经济部门的事，审计机关不要“包打天下”，什么事情都要掺合其中。二是对审计转型认识不到位，没有感到审计转型的紧迫性。长期以来，多数审计人员一直习惯传统审计思维，审计思路狭窄，习惯停留在查错纠弊、揭露问题上，缺少审计转型的现念，对产生问题的原因以及解决问题的对策缺乏深层次思考、难以从社会经济整体及宏观角度发现、分析问题，更不能从完善管理机制上提出切实可行的审计建议。三是工作激情淡化。现阶段，许多审计干部在一个岗位“从一而终”，出现了一般应付的心态，不求有功但求无过，对审计事业的追求和激情逐渐淡化。思想因循守旧、工作固步自封已成为制约审计转型的瓶颈。 2．人员老化，知识结构单一。面对经济全球化及国际市场竞争的日益剧烈，审计环境愈发复杂，审计人员存在诸多不适应：一是人员老化。笔者曾对安徽省某市审计局进行过调研：2009年审计人员118人中，30岁以下7人，占总人数的6％、31—40岁34人，占总人数的29％、41—50岁59人，占总人数的50％、5l一60岁18人，占总人数的15％。平均年龄为45岁，人员老化现象较为严重。据了解，安徽省乃至全国的基层审计机关的审计人员年龄结构基本同该市相差无几。年龄大了接受新知识的意识和能力就相对较差，习惯按传统、按经验做事，造成推行审计转型的难度较大。二是知识结构单一。仍以上市为例，该市审计机关中具有研究生学历10人、本科学历61人、专科及以下学历47人，但在知识结构上90％以上为经济类专业，而急需的计算机、工程类专业仅有3人，知识结构明显不合理。加之审计人员长期忙于El常审计，接触新事物、补充新技能、增强新本领的时间与机会较少。知识老化已成为审计为经济发展方式转变助力的严重障碍。三是人员流动性差。由于审计系统专业性强，干部流动空间小，不利于干部队伍交流、提高；同时，编制问题又限制了人员的进入，导致急需的人才选不到、进不来，新鲜力量无法补给，新的活力无法充实，使得外部先进的审计思想难以输入．理念创新少，观念更新慢。四是一线审计人员少。#p#分页标题#e# 据统计，非一线审计人员占有1／3还多，人员结构分布很不合理。 3．计算机审计水平低，审计手段弱化。一是技术手段落后。主要是利用计算机辅助审计水平不高，不能满足计算机审计工作的需要。当前的审计人员自身计算机水平参差不齐，运用A0审计的能力低，即使掌握一定的计算机基础知识和运用技能，往往也是浅层次的。另外，很多地方单位会计电算化程度不高、电子账务普及率低。特别是县级及其以下单位，手工做账的还比较多，这些都影响了审计的工作效率。二是审计的侦查手段弱。如没有纪检监察部门的强制性手段，有些问题即便发现不正常，也很难调查取证查清查透。审计手段落后，已经成为审计转型的“短板”。 (三)审计机制建设有待健全。助力经济发展方式转变受“肋制” 1．审计职权无法制约权力。党的十六大、十七大报告中都谈到加强对权力的制约和监督，并明确要求审计机关“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人、财、物的管理和使用监督”。这是党和国家赋予审计机关的重要职责。比如。“分权与制衡”是西方政治体制的主要特征之一，而西方国家之所以普遍将审计机关设置在政府之外，就是要使其成为政治体制中实现分权与制衡机制不可或缺的方式，是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。制约权力需要充分的职权，世界各国的政府审计都有经济监督权，但经济监督权的内涵各国却不同。英、美等国政府审计的经济监督权包括检查权、报告权，日本、瑞士等国的政府审计在调查权的基础上还可以对被审计单位提出意见、要求改进，另有一些国家的政府审计既有检查权、报告权还有一定的行政处罚权，如前苏联、法国等。我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权不足于对权力加以制约，特别是政府审计机关通过审查、评价政府部门和国有企事业单位的公共受托经济责任后，对被审计单位的公共受托经济责任所作出的审计处理决定，难以得到切实执行。审计难，审计处理更难，它严重影响和损害了有关法律法规的严肃性，降低了审计监督的权威性。 2．审计法规仍待完善。目前，审计法同其他经济法规存在不衔接、不协调问题，最典型的是对国家建设项目的审计监督中遇到的法律诉讼问题。从诉讼结果不难看出，在现行法律框架范围内i审计法律法规的不完善，使审计面临着能否审、审计处理有无效力的疑问和尴尬。面对经济领域里不断出现的新的问题，我国现行的审计法律法规仍处于不完善状态，导致审计机关对查出的问题缺少准确的、可操作的法律法规依据，审计定性和处理都存在一定的难度，依法审计目前尚不能完全适应形势发展的需要。在规范审计主体与审计客体的关系方面，没有能够充分体现政府审计对审计客体及其行为进行处理处罚时应与其他法规的协调性和衔接性。虽然现行法律将审计监督纳入行政监督的范围，但在行使审计监督权时却遇到来自各级政府的许多阻力，其他部门和审计机关在职能上的重叠、对法律法规理解的差异也都使审计的效力大打折扣。 3．审计处理权不到位。审计监督是一种专门用于制约与监督权力的权力。《审计法》第4l条、第43—46条明确规定审计机关在法定的职权范围内有权制止违法的经济行为，有权对违反国家规定的财政、财务收支行为进行处理、处罚。党的“十六大”、“十七大”报告在论述政治建设和政治体制改革时，也要求在加强对权力的制约和监督过程中要充分发挥审计部门的职能作用。 但在实际工作中，无论是审计法赋予的经济处理处罚权还是党的“十六大”、“十七大”报告提出的与“权力制约”有关的审计权力，都未能完全到位。在我国，尽管审计机关拥有一定的行政处理权，但在处理本级财政预算执行中的问题的权限仍然是很有限的，主要原因是我国现行的审计体制决定无法真正制约权力，当审计主体和审计客体处于同一利益关系时，就无法处理问题。正是由于审计权力不到位．使审计机关无法对行政管理中的“效率不高”、“腐败现象”、“结构失衡”诸多问题起到制衡作用，甚至连审计署查出的问题也面临着整改难的窘境，陷入了“屡审屡犯、屡犯屡审”的怪圈，长此以往不加纠正，将严重扰乱国家的经济秩序。 4．审计管理体制难以适应社会经济客观发展的需要。目前，我国地方审计机关作为同级政府的一个职能部门所受制约较大，即使相关法规赋予了审计的独立性，也往往因经费来源、福利待遇特别是干部任免等因素受制于同级人民政府而无法摆脱地方政府的干预。审计机关在对某些涉及地方审计事项的处理时，不得不考虑地方政府的利益及主要领导的“意志”，作出“妥协”、“让步”的选择，使得人们对审计公正性产生疑问。 二、完善政府审计工作的思路与对策 为适应经济发展方式转变的需要，加快审计转型，更好服务经济建设，针对上述问题，我们的思路是： (一)提高审计效能，解决审计人少事多的矛盾 效能问题是个带根本性、全局性、长期性的问题，笔者认为应建立和健全有利于激活审计机关人力资源的激励和约束机制。主要应解决以下问题： 1．整合人力资源，形成整体合力。目前，审计机关受编制所限，人少事多的矛盾依然突出，出路就在于科学整合人力资源，妥善解决人员组成不够合理、专业人员的知识结构不够合理及年轻人员与业务骨干仍显不足的问题。树立全局“一盘棋”的思想，强化整体意识，实现审计系统的整体优化功能：一方面总结成功的工作方法与经验实现成果共享，提高审计效率，另一方面通过建立协同机制，加强政府审计、内部审计和民间审计之间的沟通协调，进行信息交流和资源共享，形成审计整体合力。另外，在审计计划的安排和审计项目的方案制定上，把人力整合纳入计划管理的内容，将现有的审计力量与审计项目实行合理的组合。如在对一些基建项目的审计中就要考虑审计人员的专长并可配备适当的工程技术人员，充分发挥审计的整体效能，从而实现能力价值的最大化。#p#分页标题#e# 2．综合信息资源，提高审计成果利用。信息资源主要包括以往的审计成果，被审计系统的各种资料及相关的法律、法规等各种信息。要从三个方面下功夫综合：一是提高审计成果的利用水平。审计监督的成果，主要体现在大量的审计报告和审计信息上。要高度重视审计结束后审计成果的综合利用，善于把历史的、局部的、零散的审计资料，进行系统的整理归纳，按照一定的目的整合起来，在更高层次和质量上再现审计的成果。二是提高审计成果的转化水平。将专业性较强的审计结论转化为当地政府实施宏观调控的依据。审计报告要精心提炼，有针对性、适用性，使党政领导在最短时间内了解社会经济活动中出现的新情况、新问题。三是提高信息资源的共享水平。主要是同财政、税务等有关职能部门加强信息沟通，积极协同配合，为经济工作提供充分的信息。 3．利用现有条件，整合社会资源。一是将审计网络平台与资源基础数据库相结合。在这个平台上建立人力资源、信息资源、技术资源和社会资源数据库，使各项审计资源形成互补。二是正确处理政府审计、内部审计和民间审计的关系。三种审计主体分别在不同的领域发挥作用，虽然他们之间没有隶属关系，但在职责目标上容易达成一致，在技术手段上具有广泛同质基础，在资源利用上便于获得互补效应。三是正确处理审计监督与其他监督部门的关系。积极加强与财政、税务、工商等部门的联合，并在此基础上，突出审计经济监督的作用，充分发挥政府审计这一高层次经济监督的功能。 (二)优化干部队伍结构，提高审计人员综合素质 1．加大培训力度，优化干部队伍结构。要采取各种措施来加速培养一支业务熟练的审计队伍。首先要改变审计人员知识结构。采取多种途径和办法，鼓励审计人员参加培训。如可与各大院校联合进行短期培训，尤其要加强工程、法律和计算机等方面知识的学习，注重“复合型”人才的培养。其次是有重点的培养一批素质好的干部。利用现有人力资源，打破科室界限，有针对性地让他们多参与综合性审计项目，积累经验，达到优化干部队伍结构，培养人才的目的。 2．加大交流力度，提高综合素质和工作能力。一是通过在审计系统上下挂职交流的办法，取长补短，开阔视野，加强上下级审计机关的联系和沟通。二是建立上下协调机制。基层审计机关处于审计工作的最前沿，需要上级审计机关的指导和帮助来加强队伍建设。上级审计机关可通过计划、信息、项目、科研等方面的支持和引导，使地方审计机关基础建设不断加强。三是着力打造学习型机关，解决审计队伍专业胜任能力问题。审计专业有其特殊性，财经法规多，知识更新快，必须把学习作为审计人员的生活习惯和必然需求。制定审计人才培训规划，全面提升审计队伍的知识层次，培养骨干审计人员，支持审计人员参加各种形式的学习，拓宽知识领域，使得对审计自己不熟悉的专业也能有深度介入，成为业务上的多面手。 (三)加强管理树正气，给审计人员发挥才干创造良好工作环境 1．严格约束机制，规范审计操作。良好的秩序来自于严格的规范，应建立严格的约束机制。思想上要做到爱岗敬业，廉洁自律，行为上要谨严慎行，遵纪守法，要明确每个审计人员的工作目标和工作标准，达不到目标要有相应的惩罚。同时大力加强机关的作风建设，不断完善各项配套政策和措施，做到“制度面前人人平等”。 2．施行竞争激励机制，提高工作积极性。积极开展“争当优秀主审、优秀审计能手”活动，尊重知识与人才，充分调动审计人员的主动性、创造性。同时，提供和创造平等、有序的竞争机制和环境，让每一个人都能各尽其能、各得其所。对脚踏实地干事的人要从思想上关心，工作、生活等方面予以关照，从而营造一个爱才、惜才、用才的良好氛围，使审计人员心情舒畅、工作安心，在审计岗位上最大限度地发挥个人的聪明才智，为审计转型出力，为经济发展方式转变助力。 (四)健全审计法规体系，做好审计法规与其他经济法规的衔接 我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》、相关法律(如行政处罚法、刑法和经济法等)、审计法实施条例和政府审计准则等。这些规范体系与其他审计主体的审计依据还存在很多差异，要健全审计法规体系就必须：一是明确审计机关可以适用哪些领域的财经法规来定性、处理和处罚，明确其执法依据；二是做好政府审计规范与注册会计师审计规范的衔接，充分体现共享性原则；三是建立与政府绩效审计和经济责任审计等相适应的通用审计准则和专业审计准则，以保证审计工作的顺利开展。总之，要根据不断出现的新情况、新问题，继续探索和完善我国现行审计规范体系，在制定政府审计、民间审计和内部审计准则时，除了要体现各自的特殊性外，更要体现审计职业的共性，以加强三大审计主体的协调。同时，还应体现与国际惯例接轨的原则，反映国际经济一体化的要求。 (五)不断强化审计监督的法律地位，提升审计反腐倡廉功能修订后的<审计法》及其实施条例对我国政府审计机关的职责和权限作了明确的规定，赋予了政府审计机关职责和权限的法律地位，但这些职权仍不足以“制约权力”。权利不受制约必定滋生腐败。因此，在进一步完善审计法规时，必须要强化审计监督的法律地位，特别要体现对权力的制约和监督的要求，审计机关也可与纪检、监察等部门协同对被审计单位的主要领导人实行联合问责，增强审计机关监督权力的效率和效果，全面提升审计工作质量。如通过立法建立追究责任制度，对拒不执行审计决定的单位或个人进行处理和处罚，并加大处理处罚的力度，以保证审计机关能够切实履行法定职责。 (六)探索建立适合我国国情的审计模式，最大限度发挥审计监督作用 审计转型的重要内容之～就是要求对审计模式的变革。根据国家审计机关的职能和隶属关系来看，世界各国政府审计模式大致划分为以下四种：立法型、司法型、行政型及独立型，我国的政府审计属于行政模式，这种模式从其本质上看实际上是政府部门的“内部审计”，最大的缺陷是独立性差。目前学术界和实务界比较有代表性的观点是：一是主张将审计机关归“人大”直接管理，即立法模式；二是主张将审计机关归“人大”直接监督，即司法模式。有关我国审计模式的探讨文章很多，仁者见仁。智者见智。审计模式的选择实际是审计监督权的归属问题，我们认为，在我国较为切实可行的是走立法型审计模式之路。具体作法是：中央设立审计院，隶属全国人大常委会，与法院、检察院并行，审计机关归全国人大常委会领导，对各级地方审计机关实行垂直领导，审计长的任免比照两高院院长的管理执行。这样，审计机关不再与政府其他行政机构平行，而直接对“人大”负责，作为高层次的经济监督部门，对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督。虽然这种模式在实际运行中或许会存在很多问题，也不是“包治百病”的良药，但大大增强了审计的独立性，利于审计职能的真正发挥。当然，与之改革配套的是对“人大”的监督职能要加强，这也是审计机关隶属关系改革的重要前提。#p#分页标题#e#
