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财政科技资金是指政府为科技事业发展等事项安排的政府财政资金，从内容上看，分为基本支出和项目支出。财政科技资金绩效审计的对象主要是项目支出，即用于科研单位、企业或其他组织为完成特定的科技事业发展目标或特定的科研项目研发任务以及将科研成果完成市场转化的财政资金专项支出。审计的目的是对资金的使用效益和效率做出评估并提出审计建议。本文根据实际审计工作中的经验，对财政科技资金绩效审计的难点进行梳理和归纳，并对审计方法做出初步探讨。 一、财政科技资金绩效审计的难点 1.审计人员知识背景无法满足财政科技资金绩效审计的需要 财政科技支出是政府财政支出的重要组成部分，一般都涉及多个项目，多个行业，技术复杂，有很强的专业性。而目前我国审计人员主要还是财务审计专业人员，在审计过程中首先遇到的就是“隔行如隔山”的问题，即使是近年来大力推进复合审计人员建设，也仅仅涉及计算机、法律等有限的几个非财会专业，审计人员的知识面远远不能覆盖所涉及到的科技项目。因此，在进行绩效审计时，往往只能囿于对资金的财务收支进行审核，而很难评估项目到底研发到什么程度，有没有达到科研合同所要求的各项科技指标，或者即使审计人员能够做出一定程度的判断，也容易被科研人员用各种专业术语和技术解释所辩驳甚至被“忽悠”。然而财政科技资金绩效审计就是要通过对科技项目研发情况的剖析来评价财政科技资金的效益和效率，仅仅审核财务收支，只能审计资金支出的真实性和完整性，查错防弊，检查资金有没有被虚报冒领或挤占挪用等等，不能达到财政科技资金绩效审计的根本目的。 2.不同项目的评价标准不同 不同的项目有不同的专业性质和技术层面，存在不同的评价标准。有的项目投入大，研究时间长，但不一定代表其效益和效率差，有的项目短平快，也不一定代表其绩效高，有的项目经济效益不高，但是具有部分公共品的性质，比如打破国外产品的垄断，社会效益很高。由于缺乏统一且易于参照的标准，审计人员难以准确、客观地评价绩效。 3.不同项目的评价难度不同 不同项目的评价难度也有很大差异，有的项目如装备制造业的科研项目，物质资本如仪器设备等是主要成本，产品也是有形有物，便于评价和测量。有的项目如软件开发等，人力资本是主要成本，产品可能作为嵌入式模块封装在电子芯片中，难以准确评估和度量。审计人员要在有限的审计期间内，完成不同难度的项目评估，加大了审计风险。 4.科研项目往往存在重技术、轻管理、轻财务的现象 由于目前我国科研项目使用课题负责人制，很多项目立项后几乎全盘交给科技人员负责，项目的管理和资金、资源的支配都集中在科研人员手上。客观上，科研人员并不具备相关的管理和财务知识，无法胜任相关工作。主观上，科研人员一般在科研工作上投入主要精力，而对管理、财务等不够重视，甚至连项目预算也只是随便应付。因此，在绩效审计过程中，往往出现资料不完整的现象，很多事情连主管人员都一头雾水，无法解释，整个科研项目就好像经济学中的黑箱，只能检查输入参数即投入的资金、人力、物资，和输出结果即实际成品或科研成果，而具体科研过程无法跟踪和剖析。 5.科研管理部门制度建设不完善或偏离实际 科研管理部门如财政、科技部门制定的项目管理制度是财政科技资金绩效审计依据的准绳，但是有时这些制度并不完善或偏离实际。比如制度很少对科技项目追溯期做出规定，就会导致在核实项目成本时无法确定准确的项目实施期间，很多项目承担单位就会钻这个漏洞，将项目立项之前购买的设备、材料、人员工资等等全部算作项目支出。 6.地方具体科研管理部门重申报、轻管理 在审计过程中，一般对地方政府的具体科研管理部门如科技局和财政局做“信任推定”。但在实际审计过程中，经常发现地方具体科研管理部门有直接辅导、包装科研项目的情况。而项目顺利立项后，地方管理部门往往疏于管理，而将工作中心放在协助其他项目立项，“协调”上级部门对项目的考核，帮助项目顺利通过验收等工作上。 二、政府财政资金绩效审计方法的初步探讨 1．做好审前调查工作。 在进点之前，做好审前调查是题中之意，需要重点强调的是应该特别注意主管部门项目档案中的项目建议书和可研性报告，项目合同，以及立项、期间考核和验收等环节的专家意见。项目建议书和可研性报告是由项目承担单位向项目审批部门上报的材料，目前广泛应用于项目的立项工作中，主要论述项目设立的必要性和可能性，供项目审批部门作出初步决策。通过认真研究项目建议书和可研性报告，可以掌握科研项目涉及的承办单位概况，科研内容与规模，涉及的技术，概算投资以及最重要的效益分析。科研合同是主管部门与项目承担单位之间就由政府提供资助，项目承担单位实施科研工作并提供科研成果而签订的协议。认真研究项目合同可以掌握项目研发目标，项目具体实施期间，收支预算，具体科研进度要求等，以在审计中对财政资金绩效情况进行量化考核。而项目主管单位在项目立项、期间考核和验收过程中通常依赖专家做出评估，一般包括技术专家和财务专家，因此研究专家意见也非常重要，尤其注意是否存在前后矛盾的专家意见，或者在立项时过分拔高，而在考核和验收时降低技术层次和研发难度的现象。 2.做好审前培训，建立专家聘用机制，整合审计资源 在正式审计之前必须做好审计人员审前培训工作，让审计人员充分熟悉项目管理制度，了解科研项目的相关技术。同时，针对审计人员知识背景无法满足绩效审计的实际情况，建立专家聘用机制，在政策和资金的保证下甄选出独立、合适的相关技术专家加入审计组。如果在现有条件下不能实现专家聘用，就要加强审计机关内部审计资源的整合，打破处室界限，协同完成项目。#p#分页标题#e# 3.在实际审计中紧扣科研项目合同 科研项目合同是审计人员评价财政科研资金效益和效率的参照系。目前大多数科研项目合同都包括进度计划，包括资金和人员投入计划，科研设备和物资材料的购买计划,项目技术和质量指标完成计划，成果转化计划和市场推广计划，经济与社会发展目标的实现计划等等。这些进度计划是由项目承担单位提出，专家评估认可，项目主管单位批准，具有很强的操作性。在绩效审计过程中，审计人员应紧扣科研项目合同，把握各个关键时间节点项目的实施情况，进而对财政科技资金使用的效益和效率做出客观评价。 4.注重对科技项目主管部门项目管理制度的评估并提出完善制度的建议 查出问题只是手段，财政科技资金绩效审计的根本目的是提高财政资金使用的效益和效率，毕竟审计抽样只占项目总体的一小部分，只有完善的制度才能最终保证公共资金得到有效的使用，增进社会总体收益。因此，绩效审计应重点评估科技项目主管部门的管理制度，并提出完善制度的审计建议。
