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2011年7月23日，甬温线“和谐号”动车组重大铁路交通事故，以及之前高速铁路出现的多次故障或事故，引发人们有关我国高速铁路所谓“跨越式发展”的反思，并进而审视我国铁路运输经营管理体制问题，铁路系统的行政垄断、政企不分问题，再次引起社会的广泛关注。如何看待我国高速铁路建设和管理存在的问题，如何实现我国铁路系统政企分开改革以及如何形成我国高速铁路经营管理新模式，对于这些问题，本文试作从一个新的视角初步研究探讨。 一、我国高速铁路建设、管理概况和存在的问题 （一）关于高速铁路及我国高铁发展概况 1.关于高速铁路的基本认识 高速铁路，是相对于常规速度的铁路而界定的。1970年，日本有关法律规定，列车在主要区间，以每小时200公里以上速度运行的干线铁道，称为高速铁路；欧盟的标准则是：新建铁路线路运行速度达到每小时250公里，改建铁路线路达到每小时200公里，都属于高速铁路；在我国，高速铁路并没有作明确的定义，一般指每小时250公里以上速度运行的铁路线路，并使用高速铁路、客运专线、城际线路等称谓，我国“和谐号”动车组（D字头、G字头）包括了200公里左右至350公里的机车，一般都被纳入人们有关高铁的话语体系。建设高速铁路，是世界铁路发展大趋势。高速铁路问世以后，改变了铁路运输一度被人们认为是夕阳产业的状况，使其焕发出勃勃生机和强大的生命力。与其他的运输方式相比，高速铁路具有较多的优势特点，包括运送速度快、运行准确性高、投资省、能源消耗低、占地少、效益高、环境污染少、安全性高等方面，具体数据可因时因地而有所不同。自1964年起，日本、法国、德国和意大利，以及我国台湾省等十几个国家和地区，均先后开始建设高速铁路。日本的新干线列车、法国的“欧洲之星”列车，曾闻名于世于高速铁路的不同发展时期，以发展速度和规模著称的我国的“和谐号”动车组，则在高速铁路新发展时期令世人瞩目。 2.我国高铁发展概况 我国本世纪初才开始发展高速铁路，目前被广泛认可的我国第一条高速铁路，是2008年8月1日开通的北京到天津的京津城际高速铁路，其运行时速在每小时300公里左右。到2011年7月，伴随着京沪高铁的开行，我国高速铁路里程已经超过世界其它国家的总和。尽管此前，在秦沈客运专线试验运行并创造了每小时321.5公里的“中国铁路第一速”的“中华之星”列车，被指是中国独立设计、拥有完全知识产权的高速列车，是中国高速铁路的起点；而我国铁路通过六次的大面积提速改造，也已有6227公里的延展线路的列车，运行时速可达250公里，但一般都不纳入高速铁路范围。 大力发展高速铁路，是我国铁路运输发展的需要，符合中国的国情。我国具有幅员辽阔、人口众多、资源分布不均、地区经济发展不平衡的特点，铁路运输需求量大。发展高速铁路不但突破了长期存在的铁路运输瓶颈，大幅度提升运输效率，而且成为拉动中国的总需求重要手段，成为促进区域经济发展的新动力。发展高速铁路而形成的高效、便捷的交通运输体系，将沿途区域连成“经济走廊”，有力地加速了城市融合，对加强区域合作、加快区域一体化和全国市场的一体化进程，具有十分重要的意义。 在发展高铁之前，中国铁路仅占世界铁路约6%的营运里程，却完成了世界铁路约25％的运量①。即便是这样，大量的人和货物还是无法及时有效地运输。从这角度看，我国高铁发展是有很大空间的。 按照相关发展规划，到2011年年底，我国高速铁路运营总里程将突破1.3万公里。①根据2008年调整的《中长期铁路网规划》，到2020年，我国将建设客运专线1.6万公里以上，其中有著名“四纵”、“四横”客运专线；加上其他新建铁路和既有线提速线路，我国铁路快速客运网将达到5万公里以上，连接所有省会城市和50万人口以上城市，快速客运网能连接全国各省会城市及各大中城市（人口50万以上），覆盖全国90%以上的人口。届时，北京、上海、广州、郑州、武汉、西安、重庆等中心城市与邻近省会城市形成1-2小时交通圈，与周边城市形成0.5-1小时交通圈，并由此形成同城效应，推进城乡一体化的进程。 （二）我国的“高铁神话”及其幻灭 近十年来，我国高速铁路经过所谓“跨越式发展”，以超常规的运营速度和建设规模引起世界瞩目，有关方面曾宣称“我国已经成为世界上高速铁路系统技术最全、集成能力最强、运营里程最长、运行速度最高、在建规模最大的国家”，造就了世界上一个“高铁神话”。然而，随着现实中高铁运营故障频出，特别是“7.23”甬温线动车组重大铁路事故的发生，这一“高铁神话”迅速地幻灭了。这里将对我国“高铁神话”的主要方面作认真审视，以便得到对我国高速铁路发展状况客观准确的认识。 一是有关方面宣称我国高铁运行速度最高，很多线路运行时速为每小时350公里，但是实际上这并不是一个技术成熟、安全可靠的速度。 北京——天津高速铁路于2008年8月夏季奥运会开幕前夕投入运营，最高运营时速330公里，曾被称作是世界最高纪录；2009年武-广高铁创造了340.8km/h的高速列车旅行速度世界最高纪录；在我国沪杭高铁运行的国产“和谐号”CRH380A新一代高速动车组，最高试验时速为486.1公里，也曾被宣称是目前世界上运营速度最快、科技含量最高的高速列车。 但是，实际上此前法国新一代的TGV高速列车创造了时速515.3公里的超高速记录。我国高铁并没有跑出世界第一的速度，况且这种试验速度，只是个瞬间速度，只是测一下车辆加速能力，没有太多实际使用价值。在运营速度方面，欧盟的高铁技术标准只是200-300公里，并不是它们没能力以更高速度运行。对此何祚庥院士曾说，每小时300公里，是发达国家进行了大量安全研究后得到的结论。#p#分页标题#e# 二是所谓技术先进，国产化率高达85%，并且出口国外，实际上我国高铁自主知识产权不超过20%，是否能够对外出口都还有待确认。 我国目前的高铁技术是在引进日本、法国、德国和加拿大技术基础上集成创新而成的，缺少原始创新。有分析说我国对高铁许多关键的技术进行了改造，比如说日本列车的车头是用许多块钢板拼起来的，我国则依靠上海郊区的一台世界最大的水压机直接压出来；我国还利用秦岭的风洞测试了高铁列车车头受到的空气阻力，并对其形状进行了修改，从而可使新建列车比原型车运行的速度更快。而从总体上看，我国高铁技术达到世界先进水平，主要表现在线路、客运站工程建设技术、列车生产及高铁工程总承包等几方面，另外就是有动车组、线路建设工程报价较低的优势。 然而，对于有关高铁列车制造核心技术等，我国只是通过引进而有所掌握，目前并没有取得突破。 曾经有人宣称：我国高铁列车制造国产化率高达85%，这很容易让人们混淆了“国产化”和“自主知识产权”概念，误以为掌握有85%高铁列车制造知识产权。实际上我国高铁国产化实质上只是本地化生产，虽然其比重可能有85%，但并不等于有了相应的自主知识产权，我国高铁自主知识产权不超过20%。①至于说到我国高铁出口国外，一方面，目前与俄罗斯、美国等国家还只是签订了合作的谅解备忘录或达成意向，并没有形成真正落实的项目；另一方面，我国在购买国外高铁技术时合同已经明确限定，这些技术只限于在中国国内生产动车，如果要出口国外，还需要设法避开国际专利壁垒。 三是所谓我国高铁发展速度快、建设规模最大，但实际上，这只是我国高速铁路跨越式发展所形成的数量指标，并没有很高的质量，距离技术完善、成熟稳定阶段还有很长的路要走。 目前我高速铁路里程，超过世界其它国家和地区的总和，正所谓我国高速铁路只用6年就完成了国外40余年的历程。而这恰恰说明了我国高速铁路建设是如何的冒进、发展如何的粗放。当年，日本的新干线建设也有冒进的成份，但之后花了20多年时间不断地进行改进和完善，才形成成熟完善的技术，得以稳定发展。对照日本新干线，我们现在就开始计算高铁里程，似有点为时过早。2011年6月30日，京沪高速铁路开通，它全长1318公里，是世界上一次建成线路最长、标准最高的高速铁路，但开行之初就发生多次故障，发现不少安全隐患，说明还远远没有达到技术成熟稳定的地步。 四是有关方面宣称的我国高铁运营效率好，上座率平均达到120%水平，但实际上运营效率并不高，客座率比较低。 我国铁路部门宣称高铁的上座率是120%。②对外用上座率指标来说明运营效率，这容易被人们与客座利用率混为一谈，进而误以为有较高的运营效率。对于运行中的铁路列车，上座率只能反映列车客座席位的重复使用次数，却无法真正体现客座席位在列车运行全程的利用率。规范地做法本来是应该使用客座利用率（简称客座率）指标，它才是反映客运工具载客能力利用程度的指标。客座利用率计算公式为：客座率=旅客周转量/客座公里总数，按照这一标准，我国高铁的客座率，将比公开宣传的120%的上座率在数字上会相差很大。 五是所谓我国高铁管理与服务水平高，与航空服务比美，实际上这是以“贵族化”高成本为代价，光鲜背后是与实际需要相背离的尴尬。 一方面，我国高铁服务成本高起换取攀比民航的服务水准，票价比传统铁路高出数倍，形成所谓“贵族化票价”，以至于影响到很多人的选择，使得高铁运营效率不高。而铁路部门大幅度停开或减开传统线路列车，对于百姓来说，就形成所谓“被高铁”局面。严格说来，高铁发展应该坚持以人为本，尊重和满足人民不同层次的出行需要，而不是一味追求快捷、高速乃至民航式服务。对此，有人说，高铁等现代科技的应用，最终是为了提高和改善人们的生活水平，而不是增加人们的生活负担或将人们卷入更紧张的发展轨道上。 六是有关方面宣称的我国高铁经济效益好，对全国经济发展意义大，实际上是建设成本高，运营亏损严重，并没有发挥出应有作用，相反对运输经济发展造成冲击。 我国京津城际铁路被认为最可能取得良好效率的，但实际上开通一年多时间以来亏损额超过7亿元，而不久前的京福动车停运，则说明耗时太长、定价偏高的高速铁路运营，与航空运营相比明显处于劣势。近年来，铁道部的统计报告则显示，高铁发展已经造成债务沉重局面，给未来的持续健康发展留下隐患。据有媒体报道，中国科学院多位院士曾为此联名向国务院提交报告，提出相关方面要对中国大规模高铁建设计划进行重新评估。实际上，目前国家铁道部已经不得不采取一系列政策措施，对我国高铁建设进行“减速”。 （三）我国高铁发展存在的主要问题 对于我国高铁发展，仔细分析起来，不只是神话破灭问题，在所谓跨越式发展方针指导下，建设和运营存在较多问题，这里初步作一个概括，主要有以下三点： 1.高铁技术有待完善，还没有达到成熟稳定、安全可靠水平。 我国现有高铁技术主要靠大面积引进，然后消化吸收、集成创新，目前时间尚短，实际利用还远远不够。具体说来，自2004年我国铁路系统从法国阿尔斯通、日本川崎重工、德国西门子、加拿大庞巴迪全面引进时速200公里以上动车组的设计、制造技术，至今我国对有关技术消化吸收乃至创新，所做得还很不够。这首先由于冒进，就没有足够的技术吸收、改进时间。国外研制一个新的车型，往往要花费数年，进行大量的严苛实验，最终才能定型。一般说来以300公里时速的运行的列车，必须有在350到360公里的时速下长时间安全运行的实验报告，这在中国显然还没有做到。我国高铁最新的CRH380动车就是赶制出来的，它2010年5月完成样车试制，2011年1月就上线运行了，从设计到批量生产速度都不到1年时间。其次就是局限于铁路系统内循环，不向社会开放，竞争不足。高铁技术从引进到集成创新都是铁路系统内部，局限在一个“小圈子”内，并且在铁道部行政操控之下，没有广泛引入社会力量加入竞争，利用市场机制，以至于创新力不足。#p#分页标题#e# 2.建设成本控制问题突出 我国高铁建设，在追求较高速度标准等因素影响，成本居高不下问题十分严重。比如京津高铁，起初国家发改委批准按200公里设计时速建设，但后来按300公里以上标准建成，建设成本比概算的123.4亿超出了92.1亿元。①有媒体报道，近年来，在我国高铁专线项目建设的过程中，广泛存在着“决算超预算，预算超概算，概算超估算”严重的“三超”现象，预先制定的设计概算根本起不到控制项目总投资的作用，这成为我国铁路客运专线投资控制管理的主要问题。②据统计，我国铁路工程项目投资调增面几乎为100%，而调增幅度也较大，一般调增幅度为原始投资概预算的150%左右，有的甚至高达2-3倍，处于惊人的超标失控状态。③较高建设成本，将成为高铁提高整体运营效率的一个长期负担。 3.票价偏高，运营效率低下，亏损严重。 目前我国高铁票价，相对于传统铁路，提高了数倍，与老百姓的承受能力相比，明显偏高，进而导致客座率低、运营效率低及亏损严重。虽然高铁运营初期难免会出现亏损，高铁发展形成网络，高铁市场培育，这都需要一个过程，但定位目标错位所形成的票价偏高，并不是假以时日就能自然解决的。更何况铁路系统没有摆脱依靠国家财政支持和补贴的旧思维，对解决自身亏损问题缺乏动力。 二、我国高速铁路建设和管理问题的理论分析 （一）我国高速铁路问题主要根源于行政垄断、政企不分 如前所述，当前我国高速铁路建设和管理中存在技术、安全、管理等方方面面的问题，虽然可以有针对性地逐一加以分析，但治标更要治本，究其根源，主要还在于我国铁路系统行政垄断、政企不分。由于政企不分，存在行政垄断，把高速铁路建设和管理业务基本局限铁路系统内部，排斥市场机制作用，不能调动全社会的科技资源和创新力量，进而影响技术进步；不能调动全社会经济资源，进而影响到高速铁路的成本控制；不能调动全社会经营资源，影响高速铁路运营低效率。如此说只有打破旧的铁路系统封闭循环的格局，利用市场机制的作用，才可能从根本上解决当前所出现的技术、安全、管理等多方面问题。 （二）铁路系统政企分开改革难以展开源于没有满意的目标模式 在我国开展市场经济改革伊始，铁路系统政企分开就已经纳入改革视野，但长期来举步维艰，进展不大，从根本上看，就源于没有满意的改革目标模式。目前，中国铁路已经到了必须改革的攻坚阶段。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》之中，《深化国有企业改革》一节，明确提出要“推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开。”但对具体如何推进铁路体制改革，并没还有进一步地说明。整体上看，铁路系统政企分开改革关系重大，必须有科学的总体设计，而这囿于前一个时期无论从理论还是实践上都没能找到一个满意的改革目标模式。 2011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4从理论上看，按照传统的公共经济理论，铁路运输不是萨缪尔森所概括的纯公共产品，只能被定位为准公共产品或混合产品。对于准公共产品如何经营管理，萨缪尔森的公共产品理论几乎没有任何进一步的理论研究，虽然此后布坎南有俱乐部产品、奥斯特洛姆等有关公共资源产品的研究是对准公共产品的补充研究，但这些也只是对特定类型准公共产品的研究，并不适用于一般的准公共产品，包括铁路运输。如此在面对作为所谓准公共产品铁路运输，人们可以说既是公共产品又不是公共产品，既是私人产品又不是私人产品，进而在作相应的制度安排和政策设计时，往往会时而过分强调其公共产品方面，时而过分强调其私人产品方面，以至于政策左右摇摆，不能形成一个稳定有效运作模式。 从现实上看，世界各国有关铁路运输的经营管理，有过政政企不分，甚至政府直接经营的模式，这方面英国、法国、日本都是典型例子，也有过政企分开甚至完全私有化的模式，目前世界上很多国家经过改革都采用这种模式，而俄罗斯、德国、美国等都是铁路运输完全私有化的典型例子。当然，时至今日，即使是经过多轮改革，主要西方国家铁路运作严重运营亏损和政府巨额补贴问题广泛存在，并没有一个广泛适用的满意的铁路运输运作模式，因而不能为我国铁路系统政企分开改革提供划一的成功模式或令人信服的经验做法。 （三）必须以创新推动我国高速铁路政企分开的体制改革 我国铁路系统长期存在的“铁老大”运作模式，已经不适应今天的市场经济环境，到了非改不可的地步，必须从体制上进行政企分开的改革。推进我国高铁服务政企分开的改革，则必须依靠创新，要以创新理论指导改革，以创新做法展开改革。 依据有关公共经济理论新的研究进展，并利用新制度经济学的相关成果，关于铁路运输的性质定位，可以跳出所谓准公共产品或混合产品的窠臼，通过定量分析，将其经营管理业务区分为公共产权、私人产权，进而作政企分开的制度安排。一种产品或产权是不是应该定位为公共性质的，不能囿于萨缪尔森的定性分析方法，而要看它怎么运作才更有效率。铁路运输经营管理业务环节多、链条长，可以通过科学的测算评估，把哪些由政府管理更有效率的环节定位为公共产权，归结为政府职能；把哪些由企业运作更有效率的环节定位为私人产权，纳入市场范围。这样经过具体细致地权力划分，将可以构建起新的铁路运输政企分开的管理体制，进而整体上取得较高的运作效率。 三、关于我国高速铁路建设和管理改革的策略建议 解决我国高速铁路建设和管理中存在技术、安全、管理等多方面问题，如果追求标本兼治，可以一一对应地提出很多有关体制改革和政策调整的策略建议，限于文章篇幅等因素，这里并不展开相对应的研究，而仅就具有根本性地位的政企分开的体制改革提出相应的策略建议。#p#分页标题#e# （一）国外铁路管理模式及对我国的启示 虽然国外铁路运输并不存在统一的或者占绝对优势地位的运作模式，但在网运分离、引进市场竞争等某些具体方面存在一些经验做法，对其加以分析，可以为我国铁路运输管理体制改革提供一些有益的启示。 1.日本铁路：区域分割经营，网运合一与网运分离相结合。 日本根据其岛国特点，铁路采取区域分割经营方式，同时由于完全实行铁路基础设施和运营相分离非常困难，因此在铁路改革时，客货运输分别安排。考虑到日本的人口密度大且相对集中，进而运输需求量大的特点，日本国铁客运公司采取了网运合一方式；而基于货物全国流动的特点和收支平衡，货运公司采用了网运分离的方式。对于新干线高速铁路则兼具网运分离和网运合一模式中的一些特点，属于混合经营模式，因为新干线起初是国家出资修建，后来将其资产经过评估后出售给各铁路公司，实行私有化经营，其后的线路维修和改造自然由各铁路公司负责。 日本铁路在引入竞争机制方面，主要体现在：一是在铁路行业内，在各客货运输公司之间存在竞争机制；二是铁路与其他运输方式存在竞争，日本通过扩大铁路运输公司自主权及减少其资产债务负担来促进铁路与其它运输方式的竞争。 日本的岛国地区差距可类比我国区域发展水平差距，因而其区域分割经营方式对我国有参考、借鉴价值。 2.俄罗斯、德国铁路的政企分开与私有化转型 俄罗斯铁路管理体制曾经是沿袭前苏联的交通部、铁路局、分局、站段四级管理模式，随着俄罗斯市场经济体制改革的快速推进，现有铁路体制与整个市场环境不相适应的矛盾日益突出。 2001年起俄罗斯铁路开始了为期10年（2001―2010年）的改革，主要目标是通过“政企分开、机构重组”，把交通部承担的国家调控监管职能与企业经营管理职能分开，交通部只保留国家管理职能，运营职能由新组建的国家铁路运输公司承担，并把不影响铁路稳定发展的辅助企业和服务性企业从铁路系统剥离出去，逐步把运输与基础设施完全分开，同时，引入竞争机制，鼓励私人公司参与铁路货运及其他服务，保证所有经营主体在平等条件下使用铁路基础设施，以提高现有资源利用效率和铁路运输效率。2003年俄罗斯铁路公司成立，改革进入实质性阶段。在改革过程中俄罗斯注重增加铁路管理与运营财务透明度，拓展铁路投资来源，加快技术更新和改造，提高员工积极性和社会保障水平。之后几年的持续改革调整，使俄罗斯铁路运输取得明显成效，铁路货运周转量、集装箱货运量都较改革前有大幅度提高，同时，技术改造加快，机车车辆使用率大幅度提高，生产性固定资产损耗下降，铁路系统运营稳定性和安全性改善，主要线路运行速度提高，劳动生产率稳定增长，职工工资大幅提高。最后通过出售俄罗斯铁路股份公司和子公司股票，使铁路运输逐步实现非国有化、市场化。 德国铁路进行了比较彻底的私有化改革。东西德合并之后，德国对铁路进行了私有化改革。 德国铁路改革主要分为三个阶段：第一阶段，将两德铁路合并，成立德国铁路股份公司，并分离政府职能，实现政企分开；第二阶段，在德国铁路股份公司系统内组建路网公司、长途客运公司、短途客运公司、货运公司和车站服务公司等五个完全独立的子公司；第三阶段，撤消德国铁1092011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4路股份公司，将其五个子公司分别在证券市场上市，实现私有化。 俄罗斯、德国铁路都对计划体制进行了较成功的改革，我国有着与其起点相似的体制，可以借鉴其推进政企分开的很多成功做法。 3.法国、瑞典铁路的网运分离改革。 法国铁路最近一次重大体制调整是进行了网运分离改革，其主要内容是新成立的法国铁路网公司，由该公司作为国家铁路网的所有者，承担国家铁路网建设、投资、管理职能，这些都是从法铁公司剥离并移交过来的。法国铁路网公司是国有独资有限责任公司，通过向运输企业收取路网使用费获得收益，而改革后的法铁公司主要经营铁路运输业务，并受法国铁路网公司委托，承担铁路基础设施养护维修管理业务，再向路网公司收取委托维修费。 瑞典对铁路进行了网运分离改革。在1988年瑞典颁发的《运输政策法》将政府的铁路资产分为两部分，负责经营铁路客货运输服务的瑞典国家铁路公司和负责管理铁路基础设施的瑞典国家铁路管理局。瑞典国家铁路公司目前垄断着全路的货运和承担大多数干线的客运，隶属于地方政府的地方管理局，掌管着支线或地方铁路线的货运。瑞典国家铁路管理局负责国家铁路的基础设施，而国家铁路公司需付费使用线路。从2001年1月开始，为了提高瑞典铁路的服务质量和增加市场竞争力，瑞典国家铁路公司按专业重组为6家独立的、拥有各自核心业务的公司。 法国、瑞典铁路所进行的网运分离改革，反映出网运分离有其现实必要与合理性，可以看作是一种经验做法，我国铁路改革，有必要吸收这一经验，把逐步实现网运分离作为一个基本目标。 （二）关于我国高铁管理体制政企分开改革的基本原则 综合前面的分析，我国高铁体制改革的基本原则应该是“政企分开、政府主导、市场主体”、“鼓励竞争、提高效率”。 首先，将科学界定高速铁路运输服务之中公共产权，明确国家对高铁发展必须掌握的权力和承担的责任，坚持政府主导作用，确保高速铁路运输健康运行，能够满足经济社会发展的需要。 其次，把部分高铁管理环节和业务流程企业化运作，实现政企分开、公私分明，让企业在高速铁路运输中发挥主体作用，以提高高铁服务效率，增强其应对实际需求的灵活性。 #p#分页标题#e# 再次，引入市场机制，鼓励竞争，提高效率。通过实施区域分割、网运分离等策略，营造有利于铁路运输企业开展业务竞争，有利于铁路运输与其它运输方式有序竞争的制度基础和经济环境。 （三）关于我国高铁管理体制改革的框架建议 根据我国国情和铁路实际情况，借鉴国外铁路和国内相关行业改革的经验，以坚持运输集中统一指挥、提高运输效率为原则，注重顶层设计，分步加以实施，积极稳妥推进铁路改革，以实现我国铁路管理体制的根本性转变。 考虑到国家铁路网的整体性，高铁管理体制改革必须与国家铁路管理体制改革合一的，总体改革思路框架是：集中管理、区域竞争、网运分离、科学发展。具体说来，组建国家铁路管理总局及3大区域直属分局，以地方铁路局为主改组成立3大铁路运输集团公司，引入竞争机制，实现科学发展，提高铁路运输效率。 国家铁路管理总局负责全国的路网规划、投资建设、安全规范、价格管制、线路调度、跨区结算等铁路运输管理事务，并成立中央调度、结算中心；各直属铁路管理分局在相对应区域内依据授权管理部分铁路运输事务。 中央和地方政府在必要时对铁路运输给予不同形式资金补贴，方式上以货运暗补（在路网维护费分担、税收等方面给予优惠）、客运明补（客票补贴，主要是以核定客座率为基准给予补贴，并注意奖优罚劣）为主。 3大区域直属分局在当前的铁路局（公司）基础上改组建立，包括国家铁路管理总局北部分局（管理区域为现北京铁路局、沈阳铁路局、西安铁路局所在的华北、东北、西北地区及郑州铁路局范围）、国家铁路管理总局南部分局（管理区域为现广铁（集团）公司、成都铁路局所在华南、西南地区及武汉铁路局范围）、国家铁路管理总局东部分局（管理区域为华东的上海铁路局、济南铁路局、南昌铁路局范围）。作为过渡措施，也可以由现各铁路局（公司）直接改组成对应区域分局，等条件成熟再合并组建3大区域直属分局。 3大铁路运输集团公司是整合现各铁路局（公司）客货运输业务组成，分别为北方、南方、东方铁路运输集团公司，主要业务区域范围与3大铁路管理分局相对应。作为过渡，也可以由现各铁路局（公司）直接改组成对应区域铁路运输公司，等条件成熟再合并组建3大铁路运输集团公司。各区域铁路运输公司原则上分设客运、货运业务公司（分公司）。各区域铁路运输公司承担对应区域内路网设施维护业务。 同时，对于现存地方铁路运输公司、中外合资运输公司及其它多投资主体的铁路运输公司，原则上不作特别调整，将由市场发展决定其运作模式。 按照这种思路改革，我国铁路运输运作模式将会类似于当前民航运输运作模式，可能形成健康发展的局面。
