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水资源是影响国民经济发展的基础物资之一,是生产生活不可缺少的宝贵资源。随着人口的增加和国民经济的发展,水资源短缺已成为世界各国普遍关注的重大资源环境问题。我国现阶段水资源问题令人堪忧。我国600多个城市中,400多个城市存在供水不足问题,其中比较严重的缺水城市达110个,全国城市缺水总量为60亿立方米,影响工业产值2300亿元,农业灌溉每年缺水达到300亿立方米,直接影响粮食生产稳定和发展。目前,50%的地下水被污染,70%以上的地表水属于四类以上的水质,90%以上的城市水域污染严重。此外,地下水超采引起的环境问题日益突出,部分地区出现海水倒灌,如华北地区形成的地下漏斗世人瞩目。 上述问题的解决,一靠科学技术,二靠管理规划。但在我国现阶段,管理的作用常常受到忽视,科学合理的管理所起到的作用有许多是单凭技术无法实现的。而且科技的发展推广,在很大程度上也受到管理的制约。合理利用水资源,科学管理的作用显得尤为重要,国外一些国家特别是一些发达国家在这方面积累的经验和一些颇见成效的做法是值得我们学习和借鉴的。以下将在行政政策、法律法规、价格调控、宣传教育等几个方面,介绍一些其他国家在水资源的管理方面的做法和经验。 1 政策管理 政府制定的相关政策在水资源的调配、使用、管理、保护等方面都起着控制、监督、规范、协调的作用。合理的政策能从国家社会的长远利益出发,从宏观上充分发挥远瞻性,兼顾全局。 1.1 政策的指导调节作用在一些规模大、周期长的规划建设和工程项目中尤为突出 以跨流域调水为例,由于跨流域调水是一个系统工程,相对于长期的社会效益,短期经济效益不太明显。因此,国家在制定调水政策时,政府应对此类工程的投资给予较多优惠鼓励政策。例如美国,政府对防洪、环境保护项目直接给予拨款;对灌溉项目实行40~50年的无息贷款;对发电、供水等综合效益的项目实行长达50年的低息贷款,且建设期免息。另外,政府还会根据需要,授权工程建设部门发行各类债劵筹集建设资金,以及通过征收受益地区和受益行业调水建设基金等形式筹集建设基金。 在跨流域调水运作中,许多国家还对生态平衡和环境保护给予了高度重视。美国政府对跨流域调水工程从规划设计到运行管理的各个环节均投入大量财力与人力,就调水工程对环境的影响进行广泛而深入的分析研究,制订各种行之有效的对策措施,防止和处理一些可能出现的不利影响,使工程的最佳环境效益得以实现。俄罗斯政府针对调水工程对环境有利的与不利的、直接的与间接的、短期的与长期的、暂时的与积累的、一次两次的与多次的相互影响,进行深入研究与反复论证,以期消除环境隐患。 1.2 政策对开发和推广新技术所起的促进作用是不容忽视的 从很大程度上讲,新技术的发展取决于国家的政策。美国加州政府限制农用电电费,农业用电每千瓦时只有0.08美元左右(合人民币0.7元),就为节能高效的农用机具的推广铺平了道路。从而使世界先进节水灌溉技术在加州都得到了较好应用。 1.3在水资源的使用方面,合理的政策措施对缓解用水紧张,解决资源相对缺乏的局面,厉行节约也可以起到积极作用 在城镇生活用水方面,美国政府在1992年为全国家庭用水固定装置的用水量规定了统一标准,并取得成效。这项措施使家庭用水从每人每日291L下降到204L,削减了30%。同时推广家庭供水循环系统,所用的水有5%取自下水道,提高了水资源的重复利用率。 为了提高整个社会的用水效率,美国、以色列等国,厕所冲洗、园林和农田灌溉、道路保洁、洗车、城市喷泉、冷却设备补充用水等,都大量地使用中水。 为了有效利用中水,这些国家在上水道和下水道之间,专门设置了中水道。为鼓励设置中水道系统,政府制定了奖励政策,通过减免税金、提供融资和补助金等手段大力加以推广。 从上世纪80年代起,日本政府也大力提倡使用中水。此外,积蓄雨水、利用雨水是日本政府特别是地方政府近年来积极推行的节水政策。在日本,人们把雨水引入到中水道里,供冲洗厕所等使用。与中水道、工业废水处理场相比,雨水利用设施的有利之处在于规模小技术处理简单、维修容易,而且水质较好。目前,东京都、大阪府、福冈市、千叶县、香川县等不少地方政府都相继制定了条例,通过各种办法积极促进对雨水的利用。 2 经济管理 经济手段和价格杠杆作为一种重要的调节方式常常能够自发地协调各种资源的配制和使用,弥补政策管理的滞后。各国政府在处理水资源问题时也不无例外地将其作为一种必要手段。以下是其他一些国家在价格调控方面的一些做法。 美国东部水资源较为丰富,实行累退制水价制度,大水量用户水价低,小水量用户水价高。对于居民生活用水,一般采用全成本定价模式,对于农业灌溉用水则采用“服务成本+用户承受能力”定价模式。美国西部地区,如加利福尼亚州,由于水资源十分紧缺,服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见。同时,美国水费中一般都包括排污费。 英国水价(包括居民生活、工业和农业灌溉用水价)的制定是在充分考虑用户承受能力的基础上,完全按市场经济条件下投入-产出模式进行运作,以确保回收成本,并有适度盈余。国家只是对水价制定设定一个价格上限,进行宏观调控。采用全成本定价模式,其水费由水资源费和供水系统的服务费用构成,后者包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费。 法国工业化和城市化程度极高,水资源丰富,且开发利用程度高,国家财政具备较大的财力来调控水价或对农业用水给予补贴支持。法国水价构成中包括水资源费和污染费等项税款,实行水费和税费相结合的双费制度。居民生活用水水费采用“边际成本+承受能力”的定价模式,而工业用水和农业灌溉用水水费采用“服务成本+承受能力”定价模式,但后者因以水税的方式收取了水资源费和污染费,实际上也是采用了“全成本+用户承受能力”定价模式。#p#分页标题#e# 埃及政府多年来推行不同的水价政策,即对不同的用水对象和不同的用水地区,制定不同的收费标准。具体做法是:农业和农民用水一直免费;城市居民则根据情况区别对待,即对收入存在差异的不同住宅区,收取不同的水价。富人区水价高,反之则较低,有的甚至只是象征性地收费。 以色列政府通过立法,实行严格的奖惩制度。用水计划是按每年降水量、种植面积、最佳需水量按户分配。用水量在计划内70%者,水价按100%收,70%~100%的部分按水价加收2/3,超额部分4倍收费,从而使农民自觉地提高水利用率。 3 法规管理 水资源的开发利用除了制订有关的水利政策外,还必须制订和建立相应的法律保障体系。无论是工程的组织建设、管理机构设置、职责划分、运行调度,还是水量控制与分配,以及水事纠纷的处理等,都要有相应的法律或具有法律效力的规范性文件作依据,且能在实践中严格执行,以保障相应行政政策和经济政策的正常进行。 许多国家对水资源的管理都有一系列的法律法规,其最明显的法律是水法,这些法律对水权的界定、分配、转让或交易都作了明确的规定,如俄罗斯《水法》规定,所有一切水体均属国家所有,属国家所有制范畴的水体不得转为市镇单位、个体公民和法人所有。并对用水户取得水权以及水权的转让作出了规定。澳大利亚的《维多利亚州水法》则对水体的所有权、使用权、水使用权类型、水权的分配、转让和转换作出了明确规定,而且,其地区范围内任何形式的水权分配、转让和转换都是基于该法律来进行的。美国《俄勒冈州水法》制定了内容丰富具体的条款,该水法对水资源管理机构、水资源的所有权和使用权、以及水法制订的依据都作了详细的说明。同时该水法分别对地表水和地下水的使用权的界定、分配、转让与转换、调整和取消以及新水权的申请和申请费用都作了非常具体的规定。以色列政府对水资源实施严格监管。1959年颁布的《水资源法》,规定了以色列境内所有水资源均归国家所有,由国家统一调拨使用,任何单位或个人不得随意开采地下水。以色列为此专门设立水资源委员会,具体负责水资源定价、调拨和监管。埃及也是较早对水资源进行立法管理的国家之一,规定无论是地表水、地下水、还是工业废水等,一律由水资源灌溉部实行统一的管理与分配,还明令禁止私人和公司对水资源的滥用。对农业立法工作做得尤其细致,详细规定了地下水和地表水的使用方法,鼓励私人投资治理沙漠等。 各国的政治体制,经济结构,自然条件和水资源开发利用程度不尽相同,因此在制定具体法规时也各有异同。例如,各国在用水优先权的分配上,几乎所有国家都规定家庭用水优先于工农业和其他用水,但在时间上则根据申请时间的先后被授予相应的优先权。当水资源不能满足所有要求时,水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需求。例如,西班牙的水法规定,首先应根据用水权优先等级进行供水。在用水权优先等级相同的情形下,依照用水的重要性或有利性的顺序供水;当重要性或有利性相同时,先申请者享有优先权。而日本水法则规定,对于两个以上相互抵触的用水申请,审批效益大者,不再考虑“先提出者优先”的传统做法。 在水资源开发利用的权属分配问题上,各个国家水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体不同,所实行的水权管理体系也不尽相同。如英国、澳大利亚、法国的水权体系为滨岸权系,而加拿大、日本的水权体系则为优先占用权体系。即便是同一个国家,由于地理、自然条件不同,经济发展水平不同,其水权管理体系也不一样。如美国的阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,由于水资源较为丰富,采用的是滨岸使用权许可体系;而美国密西西比河以西的大部分州,如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,采用的则是优先占用水权体系。 4 宣传教育 除了用制定各种政策法规等硬性的手段来调控人们对水的使用,许多国家还十分注重依靠宣传教育等一系列活动来加强人们的节水环保意识,促使人们自觉地对水资源进行开发和利用,增强全社会对水资源利用的重视。 埃及作为一个大部分地区属典型热带沙漠气候的干旱国家,全年干燥少雨。为解决水资源不足的问题,埃及在2002年开始在8个省开展“全民节约饮用水”运动,并逐步将这一运动推广到全国其他地区。全民节水运动包括:有关部门通过讲座和培训等形式提高国民特别是儿童和家庭主妇的节水意识,使他们掌握各种行之有效的节水办法。杜绝对水资源的浪费,限制工业用水,对大企业浪费水的行为进行相应的惩罚。这一活动得到了联合国的支持,最终实现了饮用水的消费量降低40%的目标。 日本在宣传节水上非常用心。许多用品上都有宣传的标志。国家专门还为儿童拍摄了节水的电影片。在日本,8月1日是水日,8月1日~7日是水周,许多半官半民的中介机构,如水资源开发公团和水资源协会等,经常性地协助政府进行提高节水意识、普及节水方法的宣传活动。日本内阁发表的一份“关于水的民情调查”报告显示,有65%的被调查者在日常生活中“非常注意节水”。 综上所述,管理在水资源利用中应该扮演一个积极而重要的角色。世界各国的政治体制,经济结构,自然条件和水资源开发利用程度不尽相同,但各国政府在水资源管理方面却有一系列很相似的做法,我们可以从中得到一些启示,并结合我国实际情况总结出一些可供借鉴的方法举措。 (1)重视政策的制定 加强政策的灵活性,应地制宜。对大区域的工程建设特别是一些综合效益、远期效益大于局部效益、短期效益的项目,予以政策倾斜扶持。推行鼓励节水的政策和制度,如用水许可证,制定技术规定以及提供信息服务等;要求企业配置污水处理系统,提高水的重复利用率;采用流量测定法,探声测定法等技术对管道进行维修管理,减少跑、冒、滴、漏等损失;研制并采用免费安装方式推广节水型龙头,不改装而仍超量用水实行加价罚款等等。 #p#分页标题#e# (2)加强水的立法立法内容包括水资源开发、保护、水污染防治、水资源规划、水灾防治、水质保护、水纠纷调处等各个方面。并建立系统完善的水权制度,规定水资源开发利用的方向并对用水量进行管理。规范实施水权登记和用水许可的程序,范围;明确许可用水的条件、期限、用水权的等级及用水权丧失、废止或转让的规定,以及有关奖励和处罚的原则等。国家还可以以立法的形式确定水资源管理机构的设立和职能的授予。 (3)利用经济杠杆促进节约用水 实行累进制水价,给每户每月用水规定一个基本水量,在此界限内按优惠价格收费,超出部分按较高价格收费,超出越多价格越高。优惠水量限界一般按收入较低、人口较多的家庭的基本需水量确定,通常在8~20立方米之间,因此水费不会成为低收入居民太大的负担。居民用水最高价与最低价的比值大多在3~6倍之间。在有些供水量季节性差异较大的地区,可以实行季节性水价格予以调控,缓解季节性差异所带来的用水矛盾。 (4)加大宣传教育的力度 利用各种传媒进行宣传,加强相关部门的教育、监督、引导作用,将节水和水资源保护工作放在突出位置。树立全民的节水意识,提高全社会对水的利用效率。据预测,2030年中国人口将达到16亿,届时人均水资源量仅有1750立方米,水资源开发利用将达到极限。不光是人口的增长,工农业用水需求增加,水污染日益严重都加剧了我国水资源供需矛盾,面对诸多急待解决的问题。我们在加快开发新技术的同时,还必须加大更新管理方法的力度。必须看到,技术的发展是一个缓慢的过程,加强科学管理能起到投资少、见效快、效益大的作用,所以多借鉴一些其他国家的经验,可以使我们少走一些弯路。 若有选择的加以利用,并结合我国实际情况制定出切实有效的措施,则可以有助于协调资源分布与需求差异的不平衡,缓各地区各行业间的用水矛盾,对于环境保护和可持续发展也是不无裨益的。
