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1 水资源可持续管理的重要性 水是生命之源,是人类赖以生存和发展的不可缺少的一种宝贵资源。但是长期以来,人们一直以为它是取之不尽用之不竭的廉价自然资源,并没有产生紧迫感;直到进入20世纪后半叶,经济的飞速发展、人口的迅猛增长以及水源污染使一些水资源比较贫乏的地区相继出现水的供需紧张状况,水问题日显突出。目前,水资源短缺已成为全球性问题,它不仅破坏了自然环境系统,也制约着人类社会的发展,人们逐渐认识到,要保证人类社会的可持续发展就必须做到水资源的可持续利用。1987年世界环境与发展委员会给出了公认的可持续发展的定义为:“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”,它包含3层意思,即代际平等、区域间平等、人类社会与自然的和谐发展。持续利用则是可持续发展的另一含义,是对再生资源使用的专门术语,对非再生资源的利用是无“持续”可言的[1]。水资源可持续利用的目标是:根据可持续发展理论、依托于生态、经济系统之中,支持和维护自然—社会的持续发展,其中心任务是开发利用水资源、保护环境、发展经济,永续地满足当代人和后代人发展用水的需要。水资源可持续利用是通过水资源可持续规划和管理来实现的。 水资源系统规划是从系统整体出发,依据系统范围内的社会发展和国民经济部门用水的需求,制定流域或地区的水资源开发和河流治理的总体策划工作。其中主要包括确定开发治理目标、优选实施方案和拟定开发治理程序等[2]。水资源管理则是对水资源开发、利用和保护进行组织、协调、监督和调度等方面的实施,包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,组织开发利用水资源和防治水害;协调水资源的开发利用与治理和社会经济发展之间的关系,处理好各地区、各部门间的用水矛盾;监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害水源的行为;制定水资源的合理分配方案,处理好防洪和兴利的调度原则,提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案;对来水量变化及水质情况进行监测与相应措施的管理等[3]。现代水资源管理即是在水资源可持续利用思想的指导下,进行水资源的合理配置,保证水资源的承载能力在“社会经济—水资源—环境生态”3个系统的耦合发展中得到保持甚至提高。由此可见,水资源系统的规划和管理是水资源开发利用的不同方面。前者是达成目标的总体部署,后者是对实施过程的调控,它们统一于水资源可持续利用这一目标中。由于水资源系统具有自然系统和人工系统的双重属性,使得对水资源系统的管理研究非常复杂,牵涉的学科领域也异常广泛,本文将从管理体制、调控机制、法律、教育、技术保障等各个方面来探讨水资源系统可持续管理的研究框架。 2 水资源可持续管理的系统框架 2.1 建立和完善水资源管理体制 水作为一种自然资源和环境要素,其形成和运动具有明显的地理特征,它以流域为单元构成一个统一体。随着水文地理和生态学等学科的不断发展,使人们逐步认识到,以流域为单元对水资源实行综合管理,顺应了水资源的自然运移规律和经济社会特性,可以使流域水资源的整体功能得以充分发挥。 流域是一个从源头到河口的天然集水单元,它是一个具有层次结构和整体功能的复合系统,流域水循环不仅构成了经济社会发展的资源基础、是生态环境的控制因素,同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。 流域水资源管理就是将流域的上、中、下游,左岸与右岸,干流与支流,水量与水质,地表水与地下水,治理、开发与保护等作为一个完整的系统,将兴利与除害结合起来,运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,按流域进行水资源的统一协调管理。流域水资源管理既不允许顾此失彼,更不允许以邻为壑,需要统筹兼顾各地区、各部门之间的用水需求,保证流域生态系统的优化平衡,全面考虑流域的经济效益、社会效益和环境效益。 另一方面,应加强城市水务局体制的建设。改革开放以来,我国城市数量迅速发展,城市规模不断扩大。城市作为一定地域范围内的经济中心、物流中心、文化中心和信息中心,在社会经济活动中发挥着越来越重要的作用。由于城市地域范围有限,集雨面积小,自产水资源数量少,但城市经济规模大,人口密集,点源污染高度集中,因此对防洪要求很高,供水保证难度很大,水污染防治任务十分繁重。如何以水资源的可持续利用保障城市的可持续发展,对现代水务工作提出了前所未有的高要求。城市水务涉及水资源开发、利用、配置、节约、保护的各个方面,贯穿水源地保护、供水、输水、用水、节水、排水、污水处理和回用等整个过程,是现代化城市建设与发展的重要基础。国内外实践已经表明,在城市辖区内由水务局对水资源实行统一管理,能够取得好的效果,也符合大的范围内按流域管理水资源的系统思想。尽管目前我国城市水务局管理体制的建立尚处于发展阶段,在新《水法》也没有作出明确的规定,但不少地方已取得实效和好的经验。如在我国较早进行水资源管理体制改革而成立的上海市水务局,作为主管全市水行政的市政府组成部门,其设置的主要职能处(室)包括:政策法规处、综合规划处、防汛和设施管理处、建设管理处、水资源管理处、农村水利处、科学技术处、经济督导处等。改革的目的,就是为了实现水务一体化管理。借鉴香港经验,1993年成立的深圳市水务局自成立以来也取得了很好的效果。 所以,水资源管理的实质,就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度,消除实际中存在的“多龙管水”现象,使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益,保障和促进经济社会的可持续发展。 2.2 通过需求管理、价格机制实现水资源的合理配置 由于经济发展和人口增加,各类用水迅猛增长,而供水的发展常落后于需水的增长要求,因此不得不对用水加以限制:不是要多少水供多少水,而是供多少水用多少水,即供需关系由原来的“以需定供”原则,变成“以供定需”的原则。在这种情况下,人们就开始考虑如何对需水要求进行分析,使各类需水指标进一步合理化。这时水管部门的职责就不是只管按照用水户提出来的用水要求,千方百计去修建供水工程来满足它,而是要对用户提出来的用水要求进行分析,并和用户一起想方设法,降低用水指标和定额,以便在有限的供水能力条件下使水发挥更大的效益。#p#分页标题#e# 需水管理、用水管理和供水管理是水的供需问题中3个不同的环节,它们相辅相成以达到科学用水、合理用水及节约用水的目标。如上所述,需水管理是从根源上抓起,经过大量调查分析和科学试验,以提出最科学合理的各类对象的需水指标。供水管理是在供水过程中尽量采用各类措施以减少水量在输送过程中的无效消耗。用水管理则是在用水过程中尽量减少不必要的水量浪费,并在用水效益与供水费用之间寻求适当平衡。可见,需水管理是这三个环节中最根本的,通过需水管理,可以促使人们积极发展各种开源、节水的措施和手段,提高其他两个环节的效率;另一方面,需水管理的经验又是通过用水管理而归纳出来的。在用水过程中加强管理,改进技术,开展节水增效活动并通过反复在实地的观察试验,可以对现有的用水定额进行改进,以提高水的利用效率。 率先对需水要求进行分析、加强管理的是以色列,从20世纪后半叶以色列建国伊始就开始进行,其需水管理的核心是节水,通过一年一度的水审计来检查无效损失,回收废水加以利用,推广节水技术,包括城市用水和农业用水,他们的用水指标和用水定额经过对需水的反复研究,是同类条件下最先进的。 澳大利亚的需水管理实行较早,他们通过抓配水效率,将水损失减至最小和不断提高水资源的有效利用率、用水效率和水的替代物等节水战略,以缓和水的供需紧张局面。 此外,在水市场,要充分利用价格杠杆来调节供需矛盾。作为一种分布广泛、人类不可缺少的自然资源,水是有价值和价格的,开发利用应当付出代价,进行补偿。这就为水资源的有偿使用奠定了理论基础,从理论上彻底改变了“产品高价,原料低价,资源无价”的价格扭曲现象。水资源管理的经济调控措施就是采用经济手段,依赖于政府部门制定的有关经济政策,以此为杠杆,来间接调节和影响水资源的开发、利用、保护等水事活动,促进水资源可持续利用和社会经济发展。 水价可分为资源水价、工程水价和环境水价3部分。资源水价是体现水资源价值的价格,它包括对水资源耗费的补偿,对生态(如取水或调水引起的生态系统变化)影响的补偿,以及对水资源开发技术促进的补偿。工程水价是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水,进入市场成为商品水所花费的代价,包括工程费(勘测、设计和施工等)、服务费(包括运行、经营、管理、维护和修理等)和资本费(利息和折旧等)的代价,具体表现为供水价格。环境水价是经使用的水体流出用户范围后污染了他人或公共的水环境,为污染治理和水环境保护所需要的代价,其具体体现为污水处理费。作为水市场的一种调控手段,应该改革水价体制,建立合理的水价形成机制,根据成本补偿、合理收益、优质优价、公平负担原则,推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度,区别用水类型,确定新的水价标准,建立根据市场供求、成本变化和水资源性质、特点、状况,以及用水户的承受能力自行制定、及时调整水价形成的新机制[4]。 可以看出,水资源的调控机制是以价格为杠杆,水的定额分配为手段,来促进开源节水,提高对水资源的有效利用,这从一定方面可以提高水资源的承载能力,从而有利于水资源系统的可持续利用。 2.3 要建立和完善相应的法律法规 法律是制度、政策得以实施的有力保障。加强和完善水资源管理的根本措施之一,就是要运用法律手段,将水资源管理纳入法制轨道,建立水资源管理法制体系,走“依法治水”的道路。 根据我国现行的法律规范和立法规划,我国水资源管理的法规体系由以下各部分构成。 (1)宪法中关于资源管理的规定。宪法是国家的根本大法,也是我国制定水资源管理法规的基本依据。宪法第九条中规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条指出:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”宪法的这些规定,为我国水资源管理活动和立法提供了指导原则和立法依据。 (2)水资源管理基本法和其他法律。法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件,包括基本法和基本法以外的其他法律。 基本法是调整某些具有根本性和普遍性社会关系的法律。这种立法常常成为一个国家其他单行的资源与环境管理立法的依据,如《中华人民共和国刑法》,《中华人民共和国民法通则》等。 其他法律由全国人民代表大会制定,它调整某一方面的社会关系。例如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》等。 (3)水资源管理的国家行政法规。国务院及有关部委制定和颁布的有关水资源管理的各种专门性法令、法规、条例和决定,是我国水资源管理法规体系的重要组成部分。例如《水土保持工作条例》、《河道管理条例》、《航道管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《环境保护标准管理办法》等。这些条例和细则对一些法律中的原则作出了进一步的可操作的具体规定。这些法令、法规、条例和决定,具有国家行政强制力,具有较强的针对性和可操作性。 (4)水资源管理的地方性法规和地方政府规章。水资源管理的地方性法规和地方政府规章是各省、自治区、直辖市及省人民政府所在地的城市结合本地区实际情况而制定并经地方人民代表大会审议通过的法规和规章。如《山西省实施水土保持法办法》、《上海市黄浦江上游饮用水源保护条例》、《武汉市环境保护条理等》。 (5)水资源与环境管理的环境标准。环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染,从而保护人群健康、社会财富和生态平衡,按照法定程序制定的各种技术规范的总称。环境标准是具有法律性质的技术规范,是我国资源与环境管理法体系中的一个特殊的、不可缺少的组成部分。#p#分页标题#e# 根据《环境保护标准管理办法》的规定,我国的环境标准由5类两级组成。5类,是指环境质量标准(对环境中各类有害物质或因素在一定时间和空间的允许含量所作的规定)、污染物排放标准(对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量的限量规定)、环境基础标准(对环保工作中的技术术语、符号、代码、图形、指南、导则及信息编码等所做的统一规定)、环境方法标准(为监测环境质量和污染物排放,规范环境采样、分析测试、数据处理等技术所作的规定)及环境样品标准(为保证环境监测数据的准确、可靠,由国家法定机关制作的能够确定一个或多个环境特征值的物质和材料)。两级,是指我国环境标准分为国家级和地方级,国家级环境标准由国家环保局制定,地方级环保标准由省一级人民政府制定。 《地表水环境质量标准》(2002)、《地表水资源质量标准》(1994)、《地下水质量标准》(1993)、《农田灌溉水质标准》(1992)、《景观娱乐用水水质标准》(1991)、《渔业水质标准》(1989)、《生活饮用水卫生标准》(1985)、《污水综合排放标准》(1996)等是我国主要的水环境标准。 (6)水资源管理的国际条约。经过我国批准和加入的国际条例、公约和协议书,与国内法同具法律效力。环境保护法第四十六条还规定,如遇我国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约与国内法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但我国声明保留的条款除外。对于我国缔结或者参加的与国际或者国境边界河流、湖泊有关的国际条约、协定,水法第七十八条也有类似规定。因此,水资源与环境管理的国际条约也是我国水资源与环境管理法规体系中的重要组成部分。为了加强水资源与环境管理的国际合作,维护国家的利益,同时也承担应尽的国际义务,中国先后缔结和加入了《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《南极环境保护议定书》等国际条约。 当前国际上对水的立法方面十分重视,强调水资源立法要同经济、环境和社会问题联系起来,并在立法中注意强调水资源规划等宏观调控的政府职能,发展水市场,还应把水行政部门的水管理与有关经济部门开发利用水资源各类功能的管理分开等等。 2.4 树立“资源有限,使用有偿”的可持续发展观 水资源的可持续管理不仅仅是政府的行为,也不是一个机构的决策所能达到,它需要所有公民的参与和积极响应,需要一代人直至世代人的共同努力才能完成。因此必须进行大力的宣传教育,树立“社会经济—水资源—生态环境”协调发展的可持续发展观,这是推进水资源管理体制改革,保障水资源可持续利用的关键。水资源具有全球性,从1977年在阿根廷马德普拉塔召开的联合国水会议以来,水问题得到了广泛讨论。经过20世纪80年代“饮用水的10年”和90年代“水争论的10年”,在迎来21世纪之际,全球水资源伙伴行动框架(GWP)领导人哈立德•莫莫塔杜拉赫在1999年8月召开的世界水会议上指出:促进水资源统一管理行动,是全球水问题最优先领域。这里人们的认识和理解就特别重要,一方面,信息要传达到能够产生影响的群体,如高层政界人士和公众;另一方面,要向未来水资源的管理者———孩子们灌输这一思想。只有加强宣传,才能促进观念的转变,才能推进水资源管理体制的改革并使之“可持续”下去。 对决策者来说,转变观念,主要有以下方面:①提高人们对缓解水问题和改革水管理体制重要性、紧迫性的认识,增强水危机感和忧患意识;②转变水利从属于农业、仅仅是工程建设的传统观念,树立水利是国家水行政主管部门,承担水资源统一管理,为社会经济发展提供基础性保障的大水利、现代水利和资源水利的观念;③转变“水务一体化是部门利益之争”的意识,树立水务一体化管理有利于社会经济发展、有利于水资源管理、有利于水利产业实力增强、促进提高水资源优化配置水平的观念。④深刻了解缓解水问题、实现水资源可持续利用,需要采取综合规划、优化配置、防污治污和加强生态环境建设等一系列综合性措施。⑤建立水资源的全民参与意识,应该设立一个由公众参加水资源规划和管理的机构,制定公众参与决策的方法,特别要提高妇女在水资源规划和管理中的作用。 对于公众,要建立以下观念:①转变在人们意识中水资源取之不尽用之不竭的误区,树立水是有限资源的观念;②转变水利是社会福利事业的思想,树立水资源是自然资源,同时也是经济资源和环境资源,供水等水利工作是社会劳动,必须以劳动产品的交换体现价值的观念;③树立水是最基本的生产资料和生活必需品,用水排水是生产和消费行为,必须计入成本和付费的观念;④树立价格是市场配置资源的核心,只有建立适应市场经济的水价形成机制和管理体制,才能促进水利基础设施的建设和维护,保障水资源可持续利用的观念;⑤在明确水资源短缺是贫困和制约发展的同时,树立有水而没有投资同样意味着贫困的观念。此外,要在中小学生中加强水资源教育。在对台湾中职学生对于环境可持续发展概念的调查研究中[5],许多人对于“公害问题”、“法律行动”的认识较差,虽然知道“水资源”不是取之不尽,用之不竭的,但在感情上却还是愿意追求更好的生活质量。这说明在学生中对于水资源可持续利用的宣传教育还不够,很多人还不能把水问题与法律、生活行为联系起来。加强中小学生的水资源教育,除了讲授水资源和法律的基础知识外,主要应该做到:①强调“知行合一”的环境行为。虽然一般的学生在环境知识方面具备有一定的程度,但并不表示他们一定会在生活中实现这种认知,展现于环境行为之上,这种“知而不行”的现象是令人担忧的。应该采用积极鼓励、消极惩罚的措施,来培养学生对环境的可持续行为。②重视“说服行动”、“法律行动”的能力。只有更积极地培养正向的环境行为,才不至于让环境行为一直停留在“保持环境清洁”,“节约能源、资源”的阶段,使环境行为更具有可持续性。有些学生会认为环境保护做起来太麻烦,功课繁忙,没有时间,而且环境问题太复杂,个人能力无法解决。因此,如果环境行为能成为生活教育的一部分,将环境行为视为生活习惯之一,从小开始培养学生良好的生活习惯,学生就会养成正向的环境行为。例如鼓励学生上街携带环保袋,生活应该尽量减少不必要的消费等。③为促进环境行为,强化学生的态度比强化学生的知识更有效,所以态度与行为的培养可以作为学校推动环境教育的一个重要方向,保持“知识—态度—行为”的始终如一性。这样通过对青少年对“水资源”和“环境”的态度,可预测未来人对于“水资源”和“环境”的行为,使“水资源”的利用真正能够达到“可持续”。#p#分页标题#e# 在宣传教育中,还要注重对水资源的培育和保护,采取积极的措施,例如植树造林、涵养水源、水土保持、保护生态环境的平衡和卫生,这些都将有利于增加水资源的承载能力。树立“社会经济—水资源—生态环境”相互依存、转化、协调的发展观。 总之,水资源管理需要社会各界、全体公众的积极参与,共同运筹。不仅要求工程单位、环保部门、生产用水单位等的统一决策,还要有公众的参与,不仅是成年人的责任,也是青少年的义务,因为他们是世界未来的决策者,是实现“水资源”真正可持续利用的关键。 2.5 建立3S管理信息系统,实现水资源的实时调度 对水资源进行有效调度,是水资源管理的一个重要内容,它要求在可持续发展思想的指导下,从流域的、全局的、系统的观点来建立优化模型,采用先进的测量、控制、计算机计算和模拟技术,通过模型求解和人机交互的方式,为决策者进行水资源的科学管理提供远景以及实时的辅助支持,达到社会、资源、环境的协调发展。其中包括流域水资源实时监控系统、管理信息系统及决策支持系统的研究。 流域水资源实时监控管理系统是以水资源实时监测系统为基础,以现代通信和计算机网络系统为手段,以水资源优化调度和地表水、地下水、污水处理回用、海水(微咸水)及外调水的联合高效利用为核心,追求节水、防污、提高水资源利用效率和最终实现水资源的可持续利用为目标,通过水资源信息的实时采集、传输、模型分析,及时提供水资源决策方案,并快速给出方案实施情况的后评估结果等,以确保实现水资源的统一、动态和科学管理,做到防洪与兴利、地表水与地下水、当地水与外调水、水质与水量、优质水与劣质水之间联合调度和高效利用,以支撑社会经济的可持续发展[6]。 水资源决策支持系统是以水资源管理学、决策科学、信息科学和计算机技术为基础建立的辅助决策者解决水资源规划与管理中的半结构化决策问题的人机交互式计算机软件系统。它面向水资源系统、面向可持续,为实现水资源持续利用与区域可持续发展的总目标服务,为领导者进行水资源科学管理决策提供辅助支持[3]。而3S技术则为水资源决策支持系统提供了即时、可靠的信息平台。 可见,构建一个基于水情预报系统、需水预测系统、集3S技术于一体的流域监控、管理及决策支持系统,将有效地保障水资源管理方案的科学性及调度的实时性。 3 结语 水资源是一个有着社会属性和自然属性的复杂大系统,其发展状况与人类社会和自然环境息息相关。本文从管理体制、调控机制、法律、思想教育、技术支持等方面分析确定了水资源可持续管理的系统框架。可以看出,这是一个新兴的交叉学科领域,不仅包括气象、水文、地质、能源、通信、计算机等自然科学,还涉及政治、法律、经济、管理、教育等学科。无论在理论上,还是实践中,这都是一个复杂的系统工程,人们只有通过不懈的努力,将水资源利用纳入可持续发展的框架,才可能实现人类自身的可持续发展。
