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水资源管理是水利工作永恒的主题。人多水少、水资源时空分布不均、水资源短缺和水污染严重已经成为制约我国可持续发展的瓶颈。为此,国家提出实行最严格的水资源管理制度,以统筹考虑经济发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护,推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调,实现经济社会的可持续发展。市、县水行政主管部门是水资源管理的主体,直接面对取、用水户,国家实行最严格的水资源管理制度,为市、县基层水利部门水资源管理带来机遇的同时也面临着一些问题和挑战。 1 机遇 水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的重要控制性因素,是经济社会可持续发展的重要支撑和保证。总书记指出:“水利工作要继续坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理,坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举,对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理,下大气力解决洪涝灾害、水资源不足和水污染问题”。总理批示“加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。”在2009年年初召开的全国水利工作会议上,回良玉副总理发表了重要讲话,强调要从我国的基本水情出发,实行最严格的水资源管理制度,对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护,建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理。 国家在围绕水资源的配置、节约和保护方面划分了3条红线,即:①明确水资源开发利用红线,严格实行用水总量控制;②明确水功能区限制纳污红线,严格控制入河排污总量;③明确用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费。可见,水资源管理已成为国家战略,这样就为基层水利水资源管理带来了机遇,指明了方向。 1.1 严格实行用水总量控制 严格实行用水总量控制,必须做好水资源规划。规划是优化配置的基础,是经济社会发展总体目标和布局在水资源领域的具体体现。要以实现水资源可持续利用为目标,以需水管理为核心,编制好市、县水资源综合规划和节约、保护等专业规划,强化规划的执行和监督检查,充分发挥规划的基础导向作用和刚性约束作用。 严格实行用水总量控制,必须做好水量分配细化方案。市、县水利部门在水资源综合规划基础上,制定水量分配方案。依据水量分配方案、区域用水协议,提出市、县取水许可总量控制指标,对辖区内用水全面实行总量控制。将总量控制指标逐级分解到各县、市(区)和主要厂矿企事业单位,建立市、县行政区域的取水许可总量控制指标体系。 1.2 严格入河排污总量控制 把饮用水水源地的保护放在首位。市、县水利部门要争取当地政府颁布水源地保护的监管政策与标准,强化饮用水源保护监督管理,完善水源地水质监测和信息通报制度。加快重要饮用水水源地综合治理,推进农村饮水水源保护,进一步建立和完善水污染事件快速反应机制。 强化水功能区监督管理。进一步完善水功能区管理的各项制度,科学核定水域纳污能力,根据国家节能减排总体目标,研究提出分阶段入河污染物排放总量控制计划,依法向有关部门提出限制排污的意见。严格入河排污口的监督管理,加强省界、市界、县界和重要控制断面的水质监测,强化入河排污总量的监控,及时将有关情况通报各级政府和有关部门。 1.3 遏制用水浪费 制定用水定额标准,明确用水定额红线。用水户用水效率低于最低要求的,要依据定额依法核减取水量;用水产品和工艺不符合节水要求的,要限制生产取用水。积极协调有关部门建立用水效率和效益评价与考核指标体系,健全节水责任制和绩效考核制,实行严格的问责制,严格考核监督,做到层层有责任,逐级抓落实。 积极推广技术成熟、节水减排效果显著、应用面广的重大工业、农业节水技术和居民生活节水器具产品。抓好大中型灌区和井灌区的节水改造,大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术,发展现代旱作节水农业,推进林果业、养殖业节水和农村生活节水;抓好钢铁、火力发电、纺织、化工等高耗水行业节水;加快城市供水管网改造,加强供水和公共用水管理,全面推行城市节水。 2 问题 由于历史遗留问题和多方面因素的综合影响,水资源工作与当前严峻的水资源形势,与实行最严格水资源管理制度的要求相比,在思想认识、工作规范性、管理体制、监督管理能力、基础能力等方面还存在差距。 市、县一级水利部门内设水资源科室起步较晚,各地在20世纪80年代末才陆续设置机构,就是水利系统内部也有很多人对水资源管理的认识不足,认为水利的主业是防汛抗旱和水利工程的建设与管理。进入21世纪后,随着工业化、城镇化进程的加快和城镇人口的大量增加,大量的废污水进入水体引起水质下降,以及大量的取用水户对水不只是量的需求而且更注重质,人们才逐渐认识到水资源管理的重要性。由于水资源管理起步较晚,社会各界的认识不足,导致市、县一级在水资源管理中面临着一些困难和问题。 2.1 对水资源管理重要性认识不足 众所周知,水资源管理就是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理,以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称。然而,有相当比例的政府官员和水行政主管部门的领导本身对水资源管理的认识就不足,认为水利部门工作的重点是水利工程建设与管理和防汛抗旱,特别是近几年国家对病险水库的除险加固、河道采砂特别重视,在南方省份,水利部门把主要精力放在了上述中心工作上。在基层,还有部分水行政主管部门的领导认为排污口的设置、江河湖库水质、取用水户的退水水质等管理是环保部门的职责,没有很好地运用《水法》赋予水行政主管部门的职责。社会上也有相当比例的单位和居民认为水是天上降下来的,对自己取、用水还要交纳水资源费颇为不解,特别是南方水资源比较丰沛的地方更是如此。#p#分页标题#e# 2.2 水资源管理人员偏少,素质有待提高 最好的法律法规、最好的政策要靠人去执行,何况水资源管理是运用法律、行政、经济、技术等手段的管理,没有高素质的人才做保障,要搞好水资源管理就会成为一句空话。特别是在市、县一级水利部门除了需要一支高素质人才队伍外,由于直接与取用水户打交道,点多面广,各种可能都会碰到,需要一种无私奉献、吃苦耐劳的敬业精神。据了解,有很多市、县的水资源管理人员不足。以九江市为例,2009年底全市11个市、县水利(务)局中水资源管理行政人员为59人,全市人口约470万,拥有水库1071座、引水工程1074座、提水工程1062座,发放有效《取水许可证》502个,水资源管理任务十分繁重。比如,修水县是一个有近80万人口的大县,面积4502km2,拥有大中型水库和众多的小型水库,是一个水利大县,却只有2人在从事水资源管理。景德镇市水务局水资源科也只有2名管理人员,可见,水资源管理人员存在严重不足。 在市、县一级水资源管理人员中,半数以上是从部队转业和从其他单位调入,只有极少数是水利院校毕业。在九江市,虽然从事水资源管理的人员中大专以上学历达到了73%,但多数是在党校学的法律和经济管理,对水资源管理感到力不从心,个别县连《取水户基本情况统计表》、《入河排污口情况登记表》等一些基本情况表中的内容都不清楚概念,也就是说填表都成了他们的难题。可见,个别市、县水资源管理人员的素质不能够适应工作需要,有经验、懂专业、会管理的复合型人才较少。 2.3 重收费轻管理现象较普遍 由于市、县一级水资源科室的人员本身就少,要做的工作又太多,比较现实一点的就是加强对缴费大户特别是发电、供水等行业水资源费征收工作,既能应付上级的检查、考核,又有一定的经济效益,所以对这些单位的水资源费的征收很重视。但要做到应收尽收也不是一件容易的事,对拖缴、少缴、拒缴水资源费的“钉子户”,有时会感到非常棘手。 如何更好地为用水户提供服务、加强管理,特别是核实各用水户的年取用水量,以及科学制定不同产业的用水定额等方面没有引起足够的重视。比如在取水计量、计划用水、用水总量控制、用水定额管理、退水水质达标等各项取水许可监督管理制度的落实上还有大量的工作要做。 2.4 工业园区水资源管理难度较大 各市、县为了加强招商引资的力度和便于管理,在工业园区(经济开发区、高新技术开发区)集中引进了一些企业,促进了当地经济社会的发展。但一些园区内的企业自持有政府的保护,对水资源管理工作不予配合,水资源管理人员无法进入工业园区去了解和核实取用水户的实际用水量。笔者曾经和水资源管理人员到一家企业去了解情况,门卫就是不让进,出示证件也没有用,得层层请示。有些企业没有安装计量设施,少报用水量的现象较普遍,导致上报的数据不准确、不合理。进入园区的部分企业自持有当地政府撑腰,在项目申报阶段根本就不做水资源论证,特别是一些化工、造纸、印染等污染物排放量较大的企业会想方设法予以躲避。 3 建议 随着党的十七大精神的贯彻落实,科学发展观的深入人心,治水思路的深刻转变,水资源工作地位将更加重要,任务将更为繁重。水资源管理应树立全面、协调、可持续的科学发展观,以为当地经济社会发展提供可靠水资源保障为目标,以饮用水源地保护和节水型社会建设为重点,大力实施取水许可制度和水资源费征收制度,加强水资源规划,推进涉水事务统一管理,全面提高水资源管理能力和水平。 3.1 加强对领导干部的法律、业务培训 市、县水利局的领导大都是行政管理人员,来自县、乡党政及市直其他部门的同志占有相当比例,这些同志政治素质很高、能力很强。但水资源管理需要法律、行政、经济、技术等手段的综合运用,所以有必要对新上任的领导进行系统的管理知识的培训,在学习《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规的同时,还要学习水资源管理方面的业务知识,只有领导认识到了水资源管理的重要性才能重视和落实各项具体工作。 3.2 引进人才和加强对现有人员的培训 加强在职水资源管理人员的法律法规、规章及技术培训力度,通过考试考核的方式发放上岗证,并进行考评,使在职水资源管理人员有压力和动力,对成绩突出者给予表彰和奖励。同时,要补充、引进水资源管理人员,通过考试考核的办法进行筛选,让他们能发挥聪明才干,造就一支能力强、业务精、技术过硬的水资源管理队伍。 3.3 加强宣传,使节约用水成为大众的共识 近些年来,随着经济社会的快速发展,我国资源环境承受的压力越来越大。水少、水脏等水问题从一个侧面反映了国民经济在高速发展过程中,资源和环境付出的高昂代价。特别是伴随着工业化、城镇化步伐的加快,水污染正从支流向干流延伸、城市向农村蔓延、地表向地下渗透、区域向流域扩散,水污染严重和水资源不足已成为经济社会发展的制约因素。与此同时,随着人民生活水平的提高,全社会对水环境、水安全、水生态的要求将愈来愈高。所以,要加强宣传,节水型社会建设需要全社会的广泛参与,在围绕建设节水型社会建设这一主题中,充分利用广播、报纸、网络、电视等媒体开展形式多样的宣传,提高公众节水意识,倡导文明的生产和生活方式,形成良好节水习惯。 3.4 发挥水文等技术部门的作用水资源管理工作任务重、技术要求高,单靠现有水利部门自身的管理人员是不够的,应充分发挥水文、水利勘测、水利科研等部门的作用和技术优势。特别是水文部门在各设区市、县都有机构,积累了大量的水文资料,与水行政主管部门的关系非常密切,是一支特别能吃苦、特别能战斗的技术力量。比如九江市水文局,近年来受九江市水利局的委托先后高质量地完成了《九江市水功能区划》、《九江市水域纳污能力及限制排污总量意见》、《九江市湖泊普查》等报告的编制,还编制了彭泽、九江、湖口等县的采砂规划和大量的建设项目水资源论证报告。#p#分页标题#e# 依托水文等技术部门,加强应用技术研究开发。重点研究水资源优化配置技术、先进适用的节水技术、水资源保护和水生态系统修复技术、南水北调受水区水资源配置技术和非传统水资源开发利用技术等。研发自动化、全天候、多功能、高精度的水资源和水环境信息采集、管理以及数据共享技术体系,增强水资源预测、预报和预警能力,提高水资源管理的信息化水平。开展“万元GDP用水量”、“万元工业增加值用水量”、不同行业和产品“用水定额”的调查与研究。开展水利水电工程生态影响评估论证,开发利用水资源要维持河流合理流量,维持湖泊、水库和地下水的合理水位,防止水源枯竭和水体污染。 3.5 成立水资源管理专门机构 负责水资源的统一规划,统一调度,统一发放取水许可证,统一管理水质水量是《水法》赋予水行政主管部门的职责。但多年来,一些部门为了自身的利益,涉及与水有关的建设项目很少征求水利部门的意见,各自为政。比如城市规划、城市建设中的管网设计等,很少征求水利部门的意见。在一些地方,水资源管理各行其是,形成了管水量的不管水质,管水源的不管供水,管供水的不管节水,管排水的不管治理污水,管治污的不管污水处理回用。这种体制不利于水资源的优化合理配置,不利于水资源有效利用和水环境的保护,造成了在水资源管理上诸多问题。 因此,为适应市场经济资源配置的要求和经济社会发展的需要,改革水资源管理体制,实现水务化一体管理势在必行。要象重视防汛抗旱工作一样来对待水资源管理工作。成立由市、县人民政府分管领导任组长的水资源管理领导小组,下设的水资源管理办公室挂靠在市、县水利部门,由市、县水利部门分管领导任主任,强化管理机制。 市、县水资源管理办公室应具有相对的独立性,经费上确保正常工作的开展。比如永修县水资源管理办公室近几年来的工作得到上级的肯定,该县率先完成了县界界址的确认并设立界碑,安装了动态水资源管理系统,水资源管理信息系统通过接收、传递和处理各类水资源管理信息,使管理者能及时实现水资源管理环节之间的联系和协调,实现科学管理。
