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我区卷烟零售点合理化布局规划工作是从2007年51号令颁布实施、贵港现场会之后才正式、全面地推开，并取得了较大的成效。但从近年来区局检查、调研的情况看，部分单位对于合理化布局的理解不够全面和准确，个别单位甚至出现一些人为地曲解合理化的问题，因此而引发较多的法律纠纷和日常管理上的争议。 针对上述问题，笔者结合近年来的法规工作调研及案件评查工作，从合理化布局、资金和经营场所的理解和界定及布局规划制定过程等方面进行一些粗浅的探讨，期望能对进一步规范全区证件管理工作有所帮助。 如何理解合理化布局首先应当统一的是合理化布局的定义，笔者认为，合理布局是指通过总量、间距控制的方式使得一定范围内的卷烟零售点在数量、质量和空间分布上达到合理的状态。 对合理化的标准，即判断是否合理，笔者认为应当从以下几个方面来界定： 一是以辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素为依据。这个是《烟草专卖许可证管理办法》确定的主要标准，也是最基本的衡量标准。这里要注意两点：其一是不能单纯以人口数量为标准来事先设定总体办证数量，此前国家局已经作了相关规定；其二是在以人口数量为参考时，要注重标准的一致性，即以哪个数据为准应当从一而终，不能随意变动。从调研了解的情况看，当前各单位在制定合理化布局规划时，大多是从人口数量和交通状况方面来进行考虑，尤其执着于人口数量专卖问题，但后两个因素特别是消费能力则相对考虑较少，但消费能力恰恰是布局合理与否的一个关键因素，需要引起重视。 二是基于利润水平的考量，即以卷烟零售户的利润高低为参照。笔者认为，这是用于考量一定范围内零售点分布在质量上的合理性，实际上是与上述第一点中的消费能力相互呼应的，在大部分情况下也应当是衡量布局规划是否合理的最关键、最客观的标准。利润水平问题，应当从以下几点来理解：某个城市经营户的利润水平，应有个合理的范围，举例说明，在同一个城市里，如果A地段经营户的月平均利润是B地段的10倍或更大，则可以判断这个合理化布局起码在A地段的零售点间距设置是不尽合理的；利润水平的界定应当区别对待，如中心城市和县城、城市和乡镇、乡镇和农村都应当有所区别；利润水平是动态可变的，所以测算起来应当取一定时间段的数值，力求客观准确。需要明确的是，利润水平的测算，应当以市场营销部门的数据为准。 三是应当是动态发展的。合理化的一个重要标准是动态性，随着人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素的变化，合理化布局也应当要相应改变，如果一个制度管五、六年，那很有可能就会滞后于市场的发展，当然也难言合理。 四是不应包含有二次许可的内容。合理化布局规范的是零售点分布的问题，延续、注销等事项不应写入其中，更不能把合理化布局作为取消、撤销之前合法存在的卷烟零售点的依据。 终上所述，上述四个标准应当是缺一不可的，只有在综合考量四个方面因素基础上制定出来的布局规划才可能是合理的。 局规划工作是从现场会之后才正大的成效。但从看，部分单位对和准确，个别单理化的问题，因问题，但后两个因素特别是消费能力则相对考虑较少消费能力恰恰是布局合理与否的一个关键因素，需要二是基于利润水平的考量，即以卷烟零售户的高低为参照。笔者认为，这是用于考量一定范围内零分布在质量上的合理性，实际上是与上述第一点中的能力相互呼应的在大部分情况下也应当是衡量布局。 在探讨了合理化标准之后，还应当明确一下合理化布局应当包涵的内容，之所以专门说明这一问题，是因为一些单位对此在理解上有所偏差，实际上，合理化布局主要就是规定卷烟零售摊点间距和数量，而不应包含对资金条件、对经营场所的确定或限制，相关依据是51号令的第十六条规定。 合理化布局规划制定过程需注意问题 一是须经过合法有效的听证程序。这里所表述的合法有效，应当符合行政许可法关于听证过程公开、公平、公正、透明、规范的要求，从我们了解的情况看，各单位在制定规划过程中基本都能达到上述要求，但一些单位在听证会上接受消费者或者相关参会部门的质询时，回复的针对性和说理性不够强，个别单位有走过场的嫌疑，需要引起注意。 二是涉及主要的、关键性条款的修改亦需经过听证。制定颁布实施的合理化布局规划，在执行一段时间后，因为客观条件的变化需要对一些关键性的条款如关系到一定范围内卷烟零售点的数量分布的规定进行修订时，也应当经过有效的听证程序。相当一部分单位在修订合理化布局过程中忽视了这个问题，而往往只是通过公示公告的方式来覆盖整个修改过程，这实际上是不符合制定程序的。 三是要保证其相对稳定性。合理化布局规划的制订、修订和废止都需要非常慎重，每次修订都应当要有充分的理由，但从我们调研了解到的情况看，相当部分单位都比较轻视这一问题，特别是零售户群体产生这种“合理规划”可以朝令夕改的误解。合理布局规划不能保持相对稳定，其权威性自然无从谈起。对于时效性和稳定性的问题，有人提出是否与上文所说的动态发展有相矛盾之处，笔者认为，两者之间应该有一个平衡点，如可以根据当地经济社会发展情况，拟定为3年修订一次。 关于资金条件和场所界定问题资金条件和经营场所的界定也是证件管理过程中的两个重要问题，但不是以合理化布局规划来规范的，根据51号令第十六条规定，资金条件、经营场所的确定由县级以上烟草专卖行政主管部门制定、并报上级局备案即可执行，不需经过听证程序。从《烟草专卖法实施条例》第九条来看，资金条件、经营场所是办理烟草专卖零售许可证的两个必要条件，达不到一定资金标准或者不符合经营场所要求的应不予办理。 #p#分页标题#e# 资金条件应当如何确定才是合理的，这是各单位在办理零售许可证过程中有待统一认识的一个问题。笔者认为，确定资金条件需要从以下几个方面来统筹考虑：一是能保障正常的、某一个或者几个送货周期经营的需要，通俗地说是够钱进货；二是应当分类确定、区别对待，即中心城市和县城、城市和乡镇、乡镇和农村的经营户都应当有所区别；三是资金条件必须公开且应当在办证场所公示；四是资金条件确定之后应当保持相对稳定不能随意改变。 经营场所是另外一个需要统一认识的重要问题。目前行业内一些不同意见主要集中在以下几个方面： 一是相对独立的问题，笔者认为，对相对独立的判断应当是有隔断的空间，如楼上楼下、有门可通行的两个房间，都可称之为相对独立，反之，仅以货架来分隔的一个房间内的两个空间，不能认为是相对独立。 二是对经营场所与非经营场所的判断。是否是经营场所，笔者认为应当从以下几个方面来判定：首先是看这个场所是不是能够直接面对消费者，这应该是一个关键的标准，假如某个经营户要把经营摊点设在某个住宅小区的20层高楼上的某个房间里，我们则有充分的理由认为这不是一个符合卷烟零售许可证办证标准的经营场所；其次是要符合当地城市建设的整体规划，如专门用于休闲娱乐的大型广场、一些重要的交通要道，就不应设置卷烟零售点；三是以建筑规划许可证上关于房屋用途的界定为依据或参照，明确定义为住宅用途的场所，则不宜予以设置零售点。 三是对固定经营场所的理解。固定是与流动相对应的，一个可以不定时改变位置的场所，则不能认为是固定的。 四是对基于安全因素的理解。当前相当部分单位在认识上的一个误区是，安全因素是指卷烟零售点的设置本身有安全隐患、因卷烟销售而会引起易燃易爆的情形。笔者认为，基于安全因素，应当是指该经营场所同时经营的货物或摆放的物品可能会对卷烟造成污染，如容易泄漏的有害有毒的化学物品，这些物品与用于吸食的卷烟摆放在一起，可能就会污染到卷烟。相反，一个只出售卷烟的零售摊点，无论如何都不会与易燃易爆物品有何关联，国家局2009年《关于中国石化加油站便利店申请销售香烟的复函》（国烟专［2009］35）就很能说明该问题。 五是合法性问题。规范性文件制定的重要原则之一就是法制统一，即不能与上位法相冲突相矛盾，具体到场所界定问题，合法的标准之一应当是要遵循51号令关于依法不能设立零售点的限制性条款规定，对这个“遵循”的理解应当是“不能少于也不能大于”，即不能擅自增加“不能设立零售点”的场所，事实上，从调研了解的情况看，不少单位的制度规定中已经出现了类似的违法情形。 合理化布局规划的和实施 一是实施前要经过公告程序。合理化布局规定、资金条件及经营场所规定都必须要通过足以使社会群众周知的渠道予以公布，否则将视为无效。 二是解释权问题。对合理化布局颁布实施后的解释只能是就理解上、词义上及其他含混性的问题进行澄清，不应是对关键性的条款进行解释，关键性条款应当是明确的，没有歧义的。一个重要的原则是，这种事后解释也不能超出条款本意，不能与原意相悖。 三是补充说明的问题。笔者注意到，一些单位在合理化布局规划的最后，注明了制定机关的补充说明权，在实际工作中也有一些单位以补充公告的形式来重新阐述了相关规定，对此，笔者认为，不能把补充公告视为另一份合理化布局规划，或以这种形式来偷换一些关键性概念，如涉及布局点或数量的关键性条款。