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本文作者：徐海成 王萌 洪成文
高速公路是现代经济社会重要的基础设施，自我国大陆第一条高速公路——沪嘉高速公路通车至今20多年的时间里，高速公路给我国带来的经济效益与社会效益远远超出了交通运输行业本身。然而随着高速公路的不断发展，我国高速公路在发展过程中逐渐显现政府规制失灵问题。为了保证高速公路又好又快发展，监管体制及机制改革势在必行。
一、高速公路政府规制失灵的表现
目前，对于高速公路，我国实行的是政府规制模式，该模式自“贷款修路，收费还贷”的收费政策实施至今为我国高速公路健康发展提供了良好支持。但随着高速公路的快速发展，投资主体和管理模式都发生了巨大的变化。由于历史原因及制度体制不完善，政府在履行规制责任，实现公共利益的过程中，往往偏离公共利益的目标，产生政府规制失灵。
1.规制过度
我国的政府规制与西方国家的政府规制存在很大区别。西方国家规制的出现很大程度上是因为市场失灵，而我国的政府规制带有更多强制性的色彩。在经济体制运行过程中，计划经济体制下政府无所不管的惯性现象依然存在。具体到高速公路，规制主体包括各级交通主管部门、财政部门以及公安部门。在一个行政区域内职能交叉、多头管理现象严重。规制内容包括市场进入规制、市场结构规制、收费标准规制、投融资规制、服务质量规制等方面。高速公路规制主体与规制内容都过于庞杂，抑制了市场机制作用的发挥。
2.规制缺位
政府规制的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，我国高速公路在发展过程中逐渐体现出诸如路网规划不合理、收费标准过高、服务质量较差、个别地区乱收费现象严重等问题，这些都是政府规制缺位造成的。规制缺位不但会增加道路使用者对高速公路的负评价，还为寻租活动的产生提供了土壤。
3.规制机构运行的高成本、低效率
高速公路是一个自然垄断与行政垄断交织的产业，行政权力渗透到公路经营企业经营管理的各个领域，政企不分现象严重。由于缺乏外部的竞争力和降低成本的内在驱动，政府规制虽然在一定程度上克服了市场失灵的缺陷，但成本偏高，效率较低，规制机构庞杂，协调能力较差。
4.寻租现象严重
现实中政府是由具体的人组成的，由于缺乏完善的外部监督机制，极有可能出现政府官员为追求自身利益凭借自己的权力设置“权力租金”，利益集团则会通过各种途径开展“寻租”活动，导致了腐败现象的滋生和蔓延。多年来，因高速公路而产生的高官违法案件总是不断出现在各种新闻媒体报道上。
二、高速公路政府规制失灵的原因分析
造成高速公路政府规制失灵的原因有很多。我们可以从政府内部和政府外部两个方面进行分析。
1.政府内部方面
在研究规制方面的内容时，经济学曾假设作为规制者的政府是仁慈和大公无私的，政府规制目标是实现社会福利最大化，并且政府掌握决策的完全信息，总能根据需要制定出相应的政策。而现实中的政府不是万能的，政府规制失灵不可避免。
（1）政府官员的“经济人”特性
现实中的政府是由具体的人组成，这些人不可避免的带有“经济人”特征。当自身利益与公共利益发生冲突时，就有可能出现官员为了追求自身利益而做出有损于公共利益的决策。
（2）政府不可能拥有完全信息
根据《中华人民共和国公路法》有关规定可知收费公路通行费的收费标准，是由交通主管部门和同级物价部门联合制定的，但是需要建立在高速公路经营企业上报相关信息的基础之上。这种价格制定制度存在严重的信息不对称，物价和交通主管部门处于信息的劣势，造成政府规制缺位，存在高速公路公司利用信息优势虚增经营成本从而谋取较高利润的可能性，导致政府决策失灵。
（3）政府具有多重角色
政府规制过程中应有三个相互独立的主体，即立法机构、具体实施规制的行政执行机构以及被规制对象。长期以来，不论是收费还贷公路还是收费经营公路的经营企业都与交通主管部门有着千丝万缕的联系。交通主管部门扮演三重角色:立法者、管制者、经营者。即交通部门不仅负责相关法律法规的制定，还负责高速公路的投资与建设，公路建成后，又自己运营和管理。在这种形势下，政府不可能站在中立的立场上进行管制，造成政府规制失灵。
2.政府外部方面
(1)外部缺乏有效竞争导致规制低效率
在对高速公路进行规制的过程中，各级交通主管部门是一个独占性的主体，在社会中不存在竞争对象，政府为规制高速公路市场而采取的行动也就没有必要用利润标准来衡量。政府没有降低活动成本的压力，从而使社会支付的成本超出了社会本应支付的成本。这种外部缺乏竞争的体制使得政府内部竞争意识、忧患意识比较淡薄。这不仅影响了规制部门的积极性，更导致了高速公路规制的低效率。
(2)缺乏有效监督，造成政府自我扩张
由于缺乏完善的外部监督机制，使得政府具有自由裁量权，政府行为缺乏有力的监督。政府在缺乏有力监督的前提下，其政策和行为或直接或间接地有利于自身的利益，而不是体现真正的公共利益，导致有些地方政府为了增加政府收入，弥补财政亏空将高速公路当作地方小团体利益的“摇钱树”。而且没有监督的权力必将导致腐败与自我膨胀，造成政府失灵。
(3)相关制度法律不健全法律制度不健全也是导致
政府规制失灵的重要原因。目前，关于公路我国制定了《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等法律条款。从实践情况来看，高速公路的法制建设相对滞后。现有政策及法规体系一是不配套、不完善，二是没有建立起专门适合高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。缺乏完善的法律法规，政府规制行为往往无法可依，出现规制失灵也在所难免。总之，基于上述几个方面的原因，以政府为单一中心的管制已不能适应我国高速公路的快速发展，需寻找新的治理模式以补充政府不足。
三、建立基于公共治理视角的高速公路市场监管
1.公共治理理论
公共治理起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系。该理论抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心。它强调政府、企业、团体和个人的共同作用。即不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力，合作治理。治理既包括政府机制，同时也包括非政府的机制。公共治理的基本内容包括:(1）治理主体的多中心:可以是政府和权力机关，也可以是非权力机构，公民;(2）治理手段的多样化:既包括刚性的行政监管，又包括柔性化的非正式监管;(3）治理主体间的相互制约:在互信、互利、相互依存的的前提下，各治理主体相互监督，相互制约，杜绝“一方独大”现象，提高治理效率。对于公共治理，我们应注意两点:其一，公共治理的核心是多中心，多中心并不意味着无中心，政府依然在这个复杂的系统中扮演十分重要的角色。其二，公共治理中各管理中心之间是平等的，不存在隶属关系。不是由政府指导，而是政府和非政府组织共同合作。通过多元合作的治理方式，能够加强民众的参与感，提高公共物品和服务的提供效率，弥补“政府失灵”。#p#分页标题#e#
2.非政府组织参与公共治理的例证
（1）中国证券业协会中国证券业协会成立于1991年8月28日。它是依据《中华人民共和国证券法》和《社会团体登记管理条例》的有关规定设立的证券业自律性组织，属于非营利性社会团体法人。中国证券业协会的最高权力机构是由全体会员组成的会员大会，在国家对证券业实行集中统一监督管理的前提下，进行证券业自律管理;在维护会员的合法权益的同时又维持证券业的正当竞争秩序，推动了证券市场的健康稳定发展。中国证券业协会连续被国家社团管理机关民政部评为全国先进社团组织。
（2）中国消费者协会中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体。它是一个具有半官方性质的群众性社会团体，具有社会团体法人资格。消费者协会的任务有两项，一是对商品和服务进行社会监督，二是保护消费者权益。
（3）中华全国工商业联合会中华全国工商业联合会成立于1953年，简称全国工商联，又称中国民间商会。工商联是面向工商界、以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的人民团体和商会组织。其主要职能是充当政府管理非公有制经济的助手，发挥民主监督作用，加强行业协会商会建设，维护非公有制企业利益，促进社会经济发展。通过上述例证我们可以看出:非政府组织已成为政府与公民之间沟通、交流的重要中介。在参与公共治理的过程中，它不仅提供了许多政府难以提供的公共物品与公共服务，还推动和促进了公众的参与性，成为政府监管的有效补充。
3.建立基于公共治理视角的高速公路市场监管模式
本文认为，为了弥补政府失灵，保证高速公路健康发展，可以建立多中心治理，由单一监管向多元监管转变，以形成制衡关系。
（1）成立高速公路行业自律组织，如高速公路行业协会高速公路行业协会将致力于加强行业内部管理，协调各公路经营企业之间的关系，积极开展业务、技术培训，组织业务技术交流和协作，并为会员单位提供交流沟通平台，促进会员之间的相互了解和横向联系，以提高高速公路服务水平，促进高速公路行业快速、健康发展。
（2）成立道路使用者协会道路使用者协会主要为保护道路使用者的合法权益，解决高速公路上乱收费、服务质量差等问题。道路使用者之所以处于劣势地位，原因是比较松散，没有形成有影响力的组织。成立道路使用者协会这样的民间组织可以增强使用者的影响力，更好的维护高速公路使用者的权益。
（3）规范新闻媒体的参与在现代市场经济中，新闻媒体这类的软约束在市场监管中的特殊作用不可否认。高速公路监管部门应及时在相关网站或报纸上公开所有高速公路的投资情况，定期公开相关的运营与管理成本、收费公路交通流量等资料，这样不仅能使高速公路的运营透明化，更能增加公众对高速公路的理解。上图即为设想的高速公路监管模式，各监管主体对高速公路企业进行监管的同时又相互制约，相互合作。
4.公共治理模式应用到高速公路监管的适应性分析
采取任何一种特定的治理理论都必须考虑与之相适应的背景。公共治理理论是否适用于我国高速公路现阶段监管模式需要对其进行分析。由高速公路的基本属性得知高速公路属于准公共物品，对其的管理也属于公共事务治理的范畴。通过研究，基于公共治理模式的高速公路监管能较好的解决以下问题:首先，公共治理模式能较好解决“政府独大”问题。公共治理模式下，政府不再是单一高速公路监管主体，非政府组织也都参与到监管中，各监管主体相互监督，相互制衡，能有效地减少“寻租”现象的发生。其次，公共治理模式可以提高监管效率。各治理主体可以充分发挥其在特殊领域的专业性，以达到治理的高效化、专业化以及合理化。例如在服务质量监管方面，道路使用者协会和新闻媒体可以作为主要监管主体。而对于市场结构、收费标准方面，政府和行业协会则作为主要监管主体。然后，公共治理模式可以减少因信息不对称引发的决策失误。各监管主体因所处领域不同，获取的信息也不尽相同。通过政府、行业协会、道路使用者协会之间的信息共享，能有效减少监管主体与公路经营企业之间、道路使用者与公路经营企业之间的信息不对称，减少决策失误。最后，公共治理模式可以提高公民参与性，加强其对政府和高速公路政策的理解，而且有利于政府形象的重新塑造。
四、新监管模式具体实施中应注意的事项
1.明确各监管主体责任
明确责任才能有效提高监管效率。对于高速公路经营过程中收费标准的监管，服务质量的监管，转让价格的监管等，各监管主体要明确各自监管的内容与责任。但这并不意味着各监管主体“各司其职”。各治理主体不仅要知道自身的责任，还要配合其他监管主体的工作。因为公共治理是以追求各主体合作为目标，如果不能达成良好合作，公共治理难以实现。
2.政府主导地位的发挥
以多中心治理为主的监管模式并不是对政府监管的否定，而是其补充。在监管过程中，政府因其特殊的优势，其首要主体地位不可动摇。基于资源优势和权力优势，政府仍然是公共治理的重要主体，在许多方面仍然处于主导地位，在与非政府组织的互动中具有一定的主动性和主导性，这也是我国现阶段的基本国情。政府在促进非政府组织自治方面具有主导作用，应该有机的梳理高速公路监管过程中各监管主体的权责分配以及各治理主体之间的相互关系。
3.建立信息公开机制
在对高速公路进行管制的过程中，各监管主体由于所处的位置不同，因此获得的信息是不一样的。信息公开是保证公共协商有效进行的基础，因此要建立一套信息公开机制保证各监管主体的知情权。建立公开机制主要是要建立一套制度，强制性的公开各监管主体监管内容及监管过程中的有关信息。
4.加强对监管者的监督
首先应建立“有限政府”这一观念。制定相关法律法规，防止因权力滥用而损害公路使用者的社会福利。其次，为保证多元监管能够顺利、公正的进行，必须建立一个超脱于各监管主体的，具有中立性，独立性的规制机构。
五、结论
对高速公路进行多中心监管可以有效解决政府规制失灵问题，各监管部门相互合作，相互制约。目前，我国非政府组织的发展还处于起步阶段，实力比较弱，组织分散，所以现阶段建议建立起以政府监管为主和以高速公路行业协会、道路使用者协会、新闻媒体监管为辅的高速公路监管模式。随着高速公路的发展和非政府组织的不断完善，可针对具体情况适当调整各监管主体的权力比重。#p#分页标题#e#
