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自然保护区承载着生态安全的公共利益，目的在于使“国家生存和发展所必需的生态环境处于不受和少受破坏或威胁的状态。〔1〕与其他国家的自然保护区不同，我国自然保护区在设置之前已有人生活在其中。目前我国自然保护区立法对保护区内农民利益保护规定尚不完善，实践中，自然保护区的管理主要是依赖政府相关主管部门自上而下的行政手段，强制农民遵守《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《自然保护区条例》)中的强制性与禁止性限制，政府主导特征十分明显。随着自然保护区内农民自然资源开发的权利受限，保护区内农民与行政主管部门的矛盾不断加深。法律必须平衡生态保护与农民利益的冲突，在公共利益优先的前提下，实现二者的利益互动。 一、利益的冲突:自然保护区立法中公共利益 对农民私人利益限制自然保护区内私人权利的限制通常被解释为政府的“准征收”行为。因为，除了依据公共利益剥夺私人所有权之外，限制的私人财产权益已成为一种新的“征收原则”即准征收〔2〕，“准征收”指政府为公共利益的目的，利用公权力过多限制私人不动产财产权即构成特殊的征收;作为公共利益的必要代价和特殊牺牲，准征收同样应给予被征收人公平的补偿。〔3〕《自然保护区条例》第26条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。《自然保护区条例》第27条和第28条规定，禁止任何人进入自然保护区核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产活动。由此可见，自然保护区条例对自然保护区内农民对自然资源开发利用权的限制实质上符合准征收的情形。如果针对个别土地使用人的行为施加过重的限制，就使土地使用权人承受了特别牺牲。准征收之下公共利益与私人利益平衡的方式是，国家确立生态环境补偿法律制度的同时，土地使用权人所受损失能够得到补偿。〔4〕 然而，我国自然保护区条例在对农民私人利益限制的同时，并未充分考虑农民在生态保护方面做出的特殊牺牲，缺乏对农民正当权益的考量。随着自然保护区的建立，以生态公共利益的名义侵害保护区内的农民利益的情形时有发生，从而引发农民对自然保护区设置产生极大的抵触情绪。具体言之，一方面，政府设置自然保护区极大地限制了保护区内农民原有自由的生活方式和经济开发行为，在法律上剥夺了其对土地等自然资源使用权与发展权。另一方面，由于政府给予当地农民的生态补偿严重不足，政府没有组织自然保护区农民生态移民，劳动力没有向其他产业转移，致使核心区和缓冲区的很多农民基本上没有停止原有地区的农业、矿业、牧业开发活动。农民和企业伐树放牧等破坏自然保护区的违法行为频频出现。政府单方面实施生态管制而不对保护区农民加以生态补偿产生了反生态保护的消极后果。〔5〕 二、私人利益的平衡:自然保护区内农民利益诉求的正当性解读 根据外部性理论，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性。当行为人产生的利益为其他人分享时，这种外部性是正外部性。当一个人的行为所引起的成本为行为人以外的人来承担时，这种外部性是负外部性。自然保护区负载的生态环境作为一种公共产品，具有明显的外部性效应。一方面，建立自然保护区的正外性表现为:自然保护区内农民的植树造林等提供生态产品的行为在涵养水源、保持水土和保持生态平衡发挥着重要作用，为整个地区乃至整个国家创造了极大的生态效益。另一方面，建立自然保护区的负外性表现为:根据我国《自然保护区条例》的规定，设置自然资源保护区的目的是通过设立核心区、缓冲区和实验区，以限制、禁止自然保护区内的人工活动和开发行为，尤其是经济行为，对自然保护区域内的生态功能实行优先的保护。由此可见，自然保护区以牺牲当地社区农民对原有资源环境的依赖和正常的发展机会为代价。获得正外部性同时带来了负外部性，降低或者补偿负外部性，才能使自然保护区制度的收益实现最大化。而消除或者减少负外部性，首位选择是给予公共物品赋予产权。在此基础上，产权规制主要是通过实施一定的法律制度，保护人们的产权不受侵犯;同时，监督人们按一定规则行使产权，并对行使产权过程中发生的矛盾和冲突加以协调解决。由于负外部性的存在，致使保护区内土地资源的制度配置结果使公共利益增加，而另一部分人即土地权利人受损，因此应从公共利益的收益中转移一部分利益，而对获得负外部性的土地利用者进行补偿。利益填补原则就是对个人在土地利用中公共收益的部分予以收回，对个人收益少于社会收益的部分进行补偿，从而使公益与私益达到均衡状态。〔6〕国家为保护生态环境而对自然保护区土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。因此，政府对自然保护区内农民由于土地利用受到限制造成的财产损失，应以公平的市场价格进行充分的补偿。这不仅将减少农民破坏自然保护区的冲动，而且还会激励土地利用行为符合自然保护区生态保护的法律规定。 三、利益衡平的途径:自然保护区农民合法权利保障的制度选择 1．自然保护区立法理念的转变 自然保护区的维护是一项长期而又艰巨的任务。实践证明，仅靠政府的强制力是不够的。自然保护区建设与维护过程中，政府的定位只能起引导作用而不是行政强制或命令作用。世界各国通过利益诱导的激励机制，使农民对自然保护区的建设与维护变成一种自为行为。自愿的生态保护协议要比政府强制管制成本少很多，并且生态保护的效果还会更加持久。德国《联邦自然保护和景观规划法》第八条规定，联邦立法应确保在施行本法规定条款前，应审查这些目标是否也能通过合同或协定方式实现。〔7〕欧美国家采取的“利益攸关者合作生态保护方式”、“合作生态保护”、“民众参与生态系统管理”早已成为解决各种自然保护区冲突的替代争议解决方式。这些替代争议解决方式有助于代表不同利益的群体之间达成共识，从而减少了政府与自然保护区农民之间冲突对立，在生态保护的执行效果上要比强制和对抗性的生态管理方式更为有效。我国自然保护区立法也应当与国际接轨，将生态保护立法理念由指令、强制与惩罚转变为协商、合作与沟通。#p#分页标题#e# 2．自然保护区农民合法权利保障的制度构造 按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区管理机构或该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。由于自然保护区建设的资金需要量大，而自然保护区所在地政府的财政人均财政收入参差不齐，地方政府应当根据公共用品的财政供给能力，确定自然保护区的设置和土地限制的程度，自然保护区各级政府应对哪块土地更需要自然保护区形式的生态保护加以选择、权衡;对不同类型的自然保护区加以区别对待。因为，自然保护区中不同的土地所具有的生态功能有所不同，每块土地的生态价值、开发的经济价值并不相同。我国现行《自然保护区条例》根据土地资源可利用程度和土地生态价值对自然保护区土地进行分类管制:第一种类型是禁止人类活动的土地类型———核心区，第二种是限制人类活动的区域类型———缓冲区，第三种是人与自然和谐共处的土地类型———外围区。笔者建议，对自然保护区土地利用规划要充分发挥自然保护区土地的经济功能，以逐步改善和提高自然保护区内农民的生活水平，应根据政府的财政能力、保护对象的特点和生态系统类型确定自然保护区的最佳面积以及上述三类土地的适当比例。自然保护区立法尽量减少设立禁止人类活动的自然保护区域，加大第三种区域类型的比例。这样既减轻了国家和当地政府的财政压力与负担，同时也缓解了农民生存发展与自然保护区设置之间的矛盾。 按照《自然保护区条例》的规定，管理自然保护区所需经费由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排;国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。鉴于我国自然保护区的建设、保护和管理缺乏正常的、稳定的财政投入机制，笔者建议设立自然保护区生态补偿基金。生态补偿基金主要来源于以下几个渠道:首先，明确区分中央政府和地方政府的生态补偿责任。国家级自然保护区建设资金应当大部分由中央财政拨款，地方财政拨款作为补充资金。地方级自然保护区建设资金应当由省级政府财政拨款，也可以申请中央政府财政拨款作为补充以弥补自然保护区建设资金的不足。其次，积极争取国际援助和社会捐赠成立自然保护区基金会。最后，通过发行生态彩票集中社会闲散资金，从中拿出一部分存入生态保护基金。自然保护区的财政投资主要用于农民作为集体自然资源使用权人因自然保护区内的自然资源用益物权受到限制给与的生态补偿、移民安置费用以及生物多样性保护费用。政府在给予其合法权利受到影响的农民适当经济补偿的同时，农民也应依法承担限制开发行为和采取必要措施经济产业转型的法定义务。 按照《自然保护区条例》规定，自然保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，禁止建设任何生产设施，除经过依法批准外，也不允许进入从事科学研究活动;确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和农民生产、生活的需要。因此，实现生态保护的立法目的，地方政府就要对自然保护区核心区的农民进行生态移民。首先要对生态移民进行规划。规划要包括实施的目标、对象、措施、任务、实施阶段等内容，在经过缜密论证后应该由相关部门实施。其次，通过相关立法，保障生态移民因迁移而派生的补偿权、居住权、发展权、监督权、知情权、移民事务参与权、申诉救济权、社会保障权等多项权利。 自然保护区的生态保护单纯依靠政府对自然保护区土地征收的代价是高昂的。实践证明，美国和英国不需要直接征收土地的机制可以激励和保证自然保护区农民对生态保护的积极性。美国通过设置生态地役权和自愿保护生态项目，既增加了自然保护区内土地使用人的生态保护参与率，同时也大大降低了政府的补偿支出。英国自然保护区的立法按照“自愿原则”为主导思想，通过管理者与相关土地使用人签订“管理契约”设立公共地役权来约束后者的土地利用行为。两国的做法有异曲同工之妙:采用非征收措施可以解决土地用途管制的刚性措施的局限性，减少管制权与财产权利人的冲突，充分发挥土地使用人在自然保护区维护方面的积极性。 自然保护区当地政府可以借鉴英美两国自然保护区的成熟立法经验，在生态保护中充分调动集体、农民、社会各方面参与的积极性。根据《自然保护区条例》第九条规定，对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，自然保护区地区实行“一事一议”奖补和以劳力代替资本制度。由村“两委”具体组织实施，按照“性质不变、渠道不乱、分别管理、各记其功”的原则，将多种生态保护专项资金捆绑使用，统筹安排，集中投入，推进公共资源优化配置。〔8〕通过群众投工投劳、政府奖励补助、社会捐赠支持、相关部门提供技术指导来完成，充分调动农民提供生态产品的积极性。同时政府也可以充分运用合同协商方式对自然保护区加以管理，即在自然保护区建立前，管理部门应当与农民就土地利用限制与利用形式进行协商，要求土地使用权人以符合生态保护要求的方式经营土地。在合同协商一致后，双方签订具有约束力的行政“管理协议”。协议方式能使保护区内土地所有人、使用人自觉履行保护区生态的法定义务。