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受日本国际协力机构（JICA）邀请并由国家科技部批准，2012年2月3日至11日，四川省林业厅代表团一行4人赴日本参加了生态恢复重建国际会议，并实地考察学习了日本地震灾后生态修复、国有林管理、私有林经营等经验。我们认为，日本灾后生态修复及林业管理工作中的主要做法和经验值得借鉴。 一、生态修复经验 日本政府高度重视灾后生态修复工作，通过近50年的探索实践，总结形成了特色鲜明的灾后生态修复经验。 一是突出生态修复的战略地位。日本在灾后重建中特别强调“生态先行”，高度重视灾后生态修复工作，将其作为经济社会可持续发展的最基础性工作。在重建工作中，将生态理念贯穿于整个重建过程，一切围绕生态，一切服务于生态，在生态修复与其它重建发生冲突时，优先保证生态修复；在道路等土建工程与森林资源保护不能兼顾时，优先保护森林资源；在提供灾后重建各种要素保障时，优先满足生态修复。 二是遵循自然规律制订长远生态修复规划。日本在制订生态修复规划时，特别注重遵循自然规律，强调生态修复是一项长期性的工作，规划不只单纯考虑应急修复，更多地着眼于灾后复兴，生态修复目标定位为自然生态系统恢复和生态功能的充分发挥，为国家可持续发展提供基础性保障。因此，生态修复规划期一般都长达10年～20年，如1995年阪神大地震生态修复规划期长达15年。规划期长，确保了生态修复的长期坚持并取得成效。 三是强调治山工程是生态修复的基础。日本的大地震多发生在山区，地震灾后生态修复的作业基础为山体。因此，日本在生态修复过程中特别强调对山体的修复，形成了世界著名的日本治山工程。日本治山工程以自然流域或独立山体为基本单元，从生态系统的角度进行受损山体修复，包括山坡工程、挡土工程、理水工程和坡面绿化工程等一系列工程措施，强调通过人工干预为生态修复奠定基础，实现地震灾后生态环境的完全修复。 四是高标准投入保证生态修复顺利实施。日本地震灾后生态修复资金投入巨大，单位造价极高。例如，神户市仅对阪神大地震受损山体进行修复，平均每亩投入折合人民币就超过100万元。巨额的资金投入，确保了生态修复的顺利推进。在资金投入上，日本还以法律形式明确了中央和地方政府的经费支出义务。同时，政府每年安排大量预算资金用于灾害预防、灾害紧急应对及灾后修复复兴事业，确保了地震后生态功能的加快恢复。 五是生态修复有完备的法律保障。日本在长期的灾后重建实践中，不断总结经验，制定了《严重灾害特别财政援助法》、《地震保险法》、《保安林整治临时措施法》、《滑坡防止法》、《特殊地质灾害防止及重建临时措施法》等10余部与生态修复密切相关的法律。这些法律详细规定了灾后生态修复应采取的各种措施及标日本灾后生态恢复重建经验值得借鉴赴日灾后生态恢复重建考察学习代表团日本仙台海啸灾区现场准，规范了可兼顾长远发展的资金筹措渠道和分配原则，确保了生态修复有法可依，高效推进。 二、国有林经营管理模式 日本现有国有林达1036万公顷，占全国森林资源的41%，其行政管理由农林水产省林野厅派出机构全权负责。这些派出机构实行垂直管理，只需与地方进行业务协调，不受地方政府领导，管理机构的职员全部为国家公务员。国有林管理单位只负责森林的保护、经营计划的制订、经营监督及部分治山工程，造林、采伐、林道建设等国有林经营的全部业务都通过招标制，委托给民间企业实施。同时，积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成，充分体现“应该交给民间的事就交给民间去做”的基本政策。目前，日本国有林98%的采伐、83%的人工造林、94%的抚育都交由民间机构承担。日本国有林管理工作重视听取周边社区居民意见，注重发挥国有林在促进地方经济发展中的服务功能。京都大阪森林管理事务所在岚山国有林管理工作中，每年都会邀请当地人士和有关专家，至少召开两次“岚山国有林处理的意见交流会”，听取对国有林管理的意见。2011年，当地人士在“意见交流会”上反映岚山国有林景观单调影响社区旅游发展，京都大阪森林管理事务所立即着手研究论证并提出整改方案：间伐部分林木，种植樱树、枫树、光叶榉树，通过更换树种，逐步实现森林景观的多姿多彩。京都大阪森林管理事务所还持续推进治山事业，先后实施了山腰防护工程（防止斜坡崩溃工程）和治沟工程（实现溪流稳定化工程），并在部分区域设置了防落石栅栏、防落石网，为周边社区打造了一个安全的旅游环境，促进了生态旅游的持续发展。 三、私有林经营管理模式 日本的私有林无论面积还是蓄积量均占全国一半以上。因此，私有林经营管理在日本林业工作中举足轻重。森林组合是日本私有林最基本也是最主要的组织形式和管理形式，是日本私有林所有者自己的以协作服务为职能的法人团体，已有百余年的历史。目前，加入森林组合的私有林面积占全国私有林总面积的90%。 森林组合以服务组合成员为宗旨，以满足不断增加的木材需求、加速森林资源培育和促进林业产业发展为目标，在私有林经营管理中发挥着独特的作用。主要体现在以下几方面：第一，森林组合是森林经营的主力军，通过受委托经营等形式担负起私有林经营管理的重任。第二，森林组合是发展林产工业的重要力量，通过充分利用政府对森林组合的优惠政策，积极发展林产加工业，开发具有本地特色的产品。第三，森林组合是连接林农和市场的纽带，通过对产品进行共同销售，解决了小生产和大市场的矛盾。第四，森林组合是联系政府和林主的桥梁，政府对私有林的税收减免、资金补助、优惠融资等都是通过森林组织进行。第五，森林组合是林主利益的代表，通过定期向政府反映林主的意见和要求，提高林主地位，保护林主权益。第六，森林组合是林业科技进步的载体，通过对组合成员进行指导，开展业务培训，提供技术和市场信息，提高了森林经营的科技含量和科技对私有林经营的贡献率。#p#分页标题#e# 日吉町森林组合提供的资料表明：该组合受林木所有者环境恶子委托，为其提供间伐作业，共间伐林木420株，出材48立方米，间伐总成本85.1万日元，木材销售收入38.4万日元，政府对采伐、运输和作业道路共计补助49.8万日元，林主不出资、不出力就获得间伐收入3.1万日元。森林组合形式的出现，有效地解决了单个林主分散经营效率低、林地面积小、规模效益差、独自经营无法适应市场变化、所有者离开农村无力经营等制约私有林发展的诸多困难，促进了私有林的有序发展。 四、日本灾后生态修复和林业管理经验对我国的启示 我国虽然与日本在国家制度和体制等方面迥异，但林业发展的客观规律相同，日本灾后生态修复和林业管理经验对我们具有重要的启示意义。 （一）生态修复规划应立足当前着眼长远。生态修复相比其它基础设施恢复重建，最显著的特点是恢复重建的长期性，包括应急恢复和生态复兴两个阶段。应急恢复是基础，可以在较短的时间内完成；生态复兴是目标，同时也是循序渐进相对漫长的过程。因此，在制订生态修复规划时，应立足当前，着眼长远，将应急恢复和生态复兴同步进行，系统规划，并一次性明确相应的政策措施和投入保障，避免出现支持政策因时、因人而异影响生态修复的顺利推进，确保生态修复长期坚持并取得成效。 （二）生态修复应多措并举协同推进。生态修复的作业基础是山体，对地质灾害隐患严重的山体进行生态修复，应借鉴日本生态修复经验，先行治山消除地质灾害隐患，再采取人工植苗、点撒播或封山育林措施恢复植被，避免生态修复成果遭受地质灾害破坏。鉴于治山和植被恢复分别由国土资源、林业、水利、畜牧等部门承担，今后开展生态修复时，相关部门应加强协调，在编制规划时统筹考虑各项重建因素，在投资安排时整合资金使用，在项目实施时做到各种措施互补，确保生态修复有序、有效推进。 （三）生态修复应遵循客观规律分步实施。生态修复的终极目标是全面恢复生态系统功能，使其在本质上真正达到自然状态下的最佳水平。因此，在进行生态修复最后一道工序——植被恢复时，必须充分考虑灾区自然、气候以及现有的技术条件，切实尊重自然规律，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草。要切实尊重经济规律，按照“先易后难”的原则，优先实施城镇周边、交通沿线生态修复，满足重点区域生态需求。对于地质灾害隐患大、财力难以支持治山工程的区域，应待山体自然稳定后再施行植被措施，以降低生态修复成本。 （四）国有林管理应坚持保护和利用并重原则。当前，我国对国有林尤其是国有天然林实行严格的保护政策，国有林管理单位往往从自身工作出发，很少考虑其他社会利益群体的需求，客观上降低了国有林综合效益。国有林管理的目标不应是维持现状，而是要服务地方经济发展和农民增收。因此，我国国有林管理工作应根据近年来的新形势、新变化，依据“保护和利用并重”的原则对相关政策进行调整和修订；国有林管理单位应借鉴日本岚山国有林管理经验，注重与林区内和周边社区群众沟通，认真听取他们对森林资源管理的意见和建议，形成共识，努力营造全社会自觉支持保护森林资源的良好氛围。 （五）集体林经营应创新模式并加大支持力度。我国正在进行的集体林权制度改革，目的是解放和发展林业生产力。从具体实践看，户均林地面积大的地区，农民经营积极性明显提高，收益显著增加；部分少林地区，由于单户林地面积小、收益有限，农民经营林地的积极性不高，林木林地资源仍处于待开发状态。为切实破解少林地区集体林经营难题，盘活林木林地资产，基层林业部门要探索创新，指导林农通过建立股份制合作社、引入企业或大户合作经营、加速林木林地流转等方式提高集体林经营水平；也可以借鉴日本森林组合的经验，引导建立中介机构，为林农提供采伐、运输、销售、造林等全方位服务。国家也应着眼于全面推进农村小康社会建设，加大对集体林经营的政策和资金支持力度，对成片的集体林区林道建设，国家应按照通村公路标准给予资金补助。
