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根据国务院颁布的《特种设备安全监察条例》中的规定，房屋建筑工地和市政工程工地（即“两工地”）用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。为此，建设部于 2008 年颁布并实施了《建筑起重机械安全监督管理规定》（建设部令第 166号），规定了建筑起重机械安全监督管理过程中各部门、各单位的责任，这对整顿建筑起重机械市场的混乱状态起到了很大的作用。但 166 号令及相关规定在具体的执行过程中，也出现了一些新问题。可以预见，在当前相当一段时间内，随着我国现代化进程的深入，城镇建设施工仍将具备相当规模，建筑起重机械安全监管的问题将日趋突出。对此，本文对当前建筑起重机械监管中存在的主要问题进行了分析，并提出了加强建筑起重机械安全监管的可行性及有效性的具体建议，以期不断提高建筑施工安全水平。
1 当前建筑起重机械监管各环节的主要问题
1.1 出租、安装单位资质、人员资格难以有效控制
当前，我国建筑起重设备出租单位及安装单位的资质及人员资格，分别依照《建筑施工机械租赁行业管理办法》及《起重设备安装工程专业承包企业资质等级标准》这 2 个条令进行管理。由于资质门槛问题，一些不满足要求的出租和安装单位往往选择所谓“挂靠”的方式，依附有资质的单位开展工程，其施工人员多为无证上岗。由于缺乏较好的管理方法，这一情况在施工实际中难以控制，成为当前安全监管的老大难问题。
1.2 建筑起重机械的维护保养无有效监管办法
建筑起重机械的维护保养一般分为出租前和使用中 2个场合。出租前的维护保养由出租单位承担，建设行政主管部门对其的监管限于考察档案的完备性，而其中的定期维护保养记录、自检合格证明、维修和技术改造记录等均属出租单位自检、自查、自纠。但根据我国的国情及监管经验，这种方法缺乏外部有效的监督手段，其落实情况一般都不太理想，在实际监管中也从未发现有出租单位向自己开具不合格的情况，这使得建筑起重机械的出租前状况无法得到实质性监管，从而导致不合格设备流入施工工地的情况难以得到有效控制，形成安全施工的重大危险源。按 166 号令的要求，使用单位应对在用建筑起重机械及其安全保护装置、吊具、索具等进行经常性和定期的检查、维护和保养，并做好记录。国务院《特种设备安全监察条例》也有类似的规定。然而，建筑起重机械作为专业性较强的复杂设备，其检查需要专业人员方可合理开展，但使用单位不一定有具备相应的专业人员。而对安全装置等的维护保养，则需要相应的资质才好进行，这也超出了目前大多数使用单位的能力范畴。在实践中，使用维护保养也往往因使用单位的安全意识、自身能力及缺乏必要的监管手段等因素导致落实不到位。
1.3 检测单位的法律地位及建筑起重机械的检验方法尚
无统一规定，对设备的安装质量验收难以切实保证由于历史原因，在以往较长的时间内，两工地建筑起重机械检验检测归口国家质量监督检验检疫总局负责，主要由受其主管的各地特种设备检验检测机构具体实施。自国务院 2009 年修订实施了新的《特种设备安全监察条例》以来，为避免分头管理的现象，各地建设行政主管部门纷纷开始许可社会检验检测机构进入两工地检测市场。当前，建筑检测市场存在着特种设备安全监督管理部门系统下的特种设备检验检测机构及建设部门系统下的检测机构，两者同时开展工作，局面较为混乱，问题也很多。例如对于两工地检验检测机构资质认定与人员资格认定，目前尚无统一的规定，166 号令也仅仅指出“建筑起重机械在验收前应当经有相应资质的检验检测机构监督检验合格”，对于何谓“相应资质”则未做说明。在实践中，多由各地建设主管部门自行许可特定的检验检测机构可在当地开展工作，至于该机构应当具备怎样的资金、设备、场所、人员、体系，则一般在行政上不予规定。在检测方法上，各地“两工地”检验检测机构一般使用自行制定的检测方法开展检测工作，较正规的检验检测机构通常是经计量认证认可（CMA）或检查机构认可（CNAS），再按认可中核准的项目开展检测。由于缺乏统一检测方法，设备安装质量验收难以控制。
1.4 安拆装工程方案编制草率，施工较随意
166 号令中规定安装单位负责编制建筑起重机械安装、拆卸工程专项施工方案，但对方案的编制人资格没有明确规定，只要求由本单位技术负责人签字确认即可。安、拆装方案的编制人缺乏必要专业知识与实践技能，是安、拆装方案不符合工程实际的主要原因。另外，建筑起重机械安装方案中，往往未考虑到设备安装后对周围环境的影响，如塔式起重机起重臂伸出施工场所引起公共安全隐患等，应对此提出相应要求。涉及安、拆装的工程，在当前往往是由施工单位发出通知，即由安装单位进场开展工作，这导致建设部 166 号令规定的“安装单位的专业技术人员、专职安全生产管理人员应当进行现场监督”得不到有力执行。同时，安、拆装方案是否适宜，人员资格是否具备等情况也往往不能及时核实。
2.1 建立全国统一建筑起重机械管理平台
鉴于对单位、人员、设备使用全过程实施动态监管已是当前两工地建筑起重机械的迫切需要，故建议加快信息化的步伐，建立全国统一建筑起重机械管理平台，管理出租、安装、维护保养单位及设备产权备案登记、使用登记、检验检测、报废等工作。建立全国统一的建筑起重机械管理平台，可考虑以下环节：
a）执行全国统一的出租单位、安装、维护保养单位资质要求，包括注册资金、设备、场地、人员等方面的限制，由县级以上建设主管部门负责单位的资质核实，合格的在平台上办理注册登记，录入相关信息，并颁发全国统一的租赁或安装、维护保养资质证书。只有具备该资质的单位，才可在全国范围内开展相应租赁、安装、维护保养活动。
b）建筑起重机械设备使用前，按《建筑起重机械备案登记办法》及 166 号令的规定，在县级以上建设主管部门或由其指定的协会办理设备产权登记备案手续，并在管理平台上注册及录入相应信息。设备如有地区流转、产权变更等，可照此办理。在具体的管理手段上，出租、安装、维护保养单位业务办理人员均应为系统中已核实并登记的相关人员，这样可在很大程度上解决挂靠的问题。另外，可考虑为每台设备配置登记信息卡，记录设备产权、参数、使用、检验检测、涉及人员等方面的信息。#p#分页标题#e#
当前上海地区已有建筑起重机械网络动态管理的具体实践，经 5 年多来的运行经验表明，该系统的作用是明显的，使得行政主管部门能方便快捷地了解相关单位、人员、设备的登记、检测、流转等过程，同时可进行相应数据统计，便于根据实际情况及时采取应对措施。
2.2 对建筑起重机械维护保养状况实施实质性监管
现行合同法第二百二十条规定：出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外。由该条规定可知，无特别约定的，应由设备产权单位负责其设备的维护保养工作，但 166 号令对此无明确指定，这使得出租单位往往逃避其应承担的责任。对此，应明确设备的维护保养职责，可提出下列改进维护保养环节的规定：
a）要求设备产权单位负责租赁建筑起重机械维护保养，并制定维护保养方案。设备产权单位如自身维护保养力量不足，可指定专职维护保养单位负责场内及工地使用时的设备维护保养，并明确安全责任。
b）使用达一定年限的设备，应规定出租前由产权单位提请有资质的检验检测机构对设备进行维护保养状况检验。如设备达到评估年限的，还应进行评估检验。对检验合格的设备，颁发检验报告及准用证明，凭报告及证明进场安装；对检验不合格的设备，由检验检测机构通知受检方及建设行政主管部门，该设备不得出租及办理使用登记手续。
当前已有河南省等地对出租前设备开展检验工作，取得了一定的成效。
2.3 统一检验检测机构资质认定及检验方法
如前所述，两工地建筑起重机械的检验检测规定较为含糊，对检验检测机构及检验方法缺乏明确规定，这直接影响到对设备安装质量的验收把关。因此，理顺两工地检验检测关系，已成为安全监管的当务之急。
2.3.1 明确两工地检验检测的法规地位
建议适当时修订《特种设备安全监察条例》，理顺建筑起重机械检验检测管理体制，建议在修订时明确“房屋建筑工地和市政工程起重机械的安装、拆卸、使用、检验检测的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行”，同时明确“从事房屋建筑工地和市政工程起重机械检验检测活动的检验检测机构，应当由建设行政主管部门按照法定条件核准”。
2.3.2 统一检验检测机构资质认定
关于具体的检验检测机构认定办法，建议由建设部层面颁布法规进行规定。当前，建设部 141 号令《建设工程质量检测管理办法》中，已明确规定了从事地基、混凝土等项目的工程质量检测机构资质。在法规地位得到明确的条件下，建设部可考虑扩充 141 号令的规定，使之涵盖“两工地”建筑起重机械检验检测机构的资质规定，规定必要的资金、人员、场所、设备、制度等要求。核准的具体检测机型可限定于检测机构通过计量认证和检查机构认证工作核定的项目等。检验人员资格认定可考虑由建设部系统下的全国性行业协会及其各地分会具体负责培训、考核、复证等工作，建设部颁发全国统一的检验检测人员证书。
2.3.3 统一检验检测方法
鉴于当前两工地检验检测方法不统一的情况，建议推动全国性检规的制定工作，以部标的形式适用于两工地的建筑起重机械检验检测标准。鉴于经建设部监管、适用于两工地的建筑起重机械与经特种设备安全监督管理部门监管、用于其它的建筑起重机械，在安装、使用上并没有明显不同，因此建设部可考虑与质检总局协商，在适当的时候统一检测标准，以避免实施过程中的矛盾与冲突。
2.4 严格控制安、拆装施工环节
安、拆装，顶升加节的施工过程应得到有效控制，明确责任人，落实各项安全监管措施。对此，建议采取以下措施：
a）明确安、拆装方案编制人的经历及技术职称等方面的要求，并规定安装方案应考虑安装设备对周围环境的影响及制订相应预防措施。
b）实行总承包单位项目经理签发安装令、加节令、拆除令的制度，明确安、拆装及加节过程的责任人。安、拆装及加节令中，应明确相关方案的有效性、安装单位施工期限、人员数量及资格、现场监督人员、设备检验情况等。
c）监理单位应对安装、拆卸合同进行审核，以核查合同中是否明确安全生产责任。
3 结语
建筑起重机械的安全监管涉及环节多，现场情况复杂，本文根据实际情况及监管需要进行了一些研究工作，具体工作中还应采取的措施应经多方协商、试点运行，待成熟后逐步推出。