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摘要:我国公共管理现代化过程中出现了一些问题,这与社群组织发育不完善有着密切关系。只有充分认识社群组织在公共管理活动中的作用,加强对公益性、志愿性、服务性社群组织的培育,充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的公共管理职能,形成多元化的公共管理格局,才能从根本上解决中国公共管理现代化过程中所遇到的问题。
关键词:社群组织;公共管理;现代化
社群组织通常指那些拥有共同的历史传统、文化背景、价值目标、规范体系的关系稳定而持久的社会群众组织[1](18)。笔者在本文中所讨论的社群组织,则专指那些工业化社会中产生的、成员较为有限的社会群众组织,比如政党组织、青年组织、儿童组织、妇女组织、工会组织、消费者组织、文化组织、宗教组织。值得指出的是,这一概念与目前学界所重点研究的非政府组织(NGO)在外延上并不完全重合,它主要从社会学视角而不是从政治学视角来审视,主要根据组织的社会机能而不是根据组织的管理运作方式来界定。
一、社群组织在社会公共管理活动中的作用
民间社群组织以民间性、公益性、志愿性与组织性为特征,在社会公共管理和公共服务领域具有独特优势。
(一)社群组织可以分担政府的公共管理职能
在一个有着发达的社群组织的社会里,通过社会自治,大量的公共管理问题被社会基层组织所解决。而政府则可以把主要精力放在制度研究和制订长远规划上,发挥统筹协调功能,为社会主体活力的持续释放提供制度保障。这样一来,社会分工更加明确、合理,工作效率更高。
(二)社群组织可以成为政府与群众沟通的桥梁
公共管理学家认为,应当有一条能将公民与政府连接在一起的纽带,通过沟通与协调,能够减少矛盾与误解,加强协商与配合。而社群组织恰好能够很好地担负起这个职责。一方面,社群组织能够协调政府与公民个人,以及不同的社会群体之间的矛盾,为人们的利益表达提供合法途径;另一方面,社群组织通过开展社会救助活动,可以在促进社会公平、缓解政府压力等方面发挥自己的优势。社群组织可以将政府与分散的社会成员联系起来,加强公共管理活动中的沟通,降低误会与矛盾发生的几率,从而大大减少社会成员的失范行为,降低对抗性冲突产生的风险,维护社会秩序,巩固党执政的社会基础。
(三)社群组织可以有效反映民意
如果政府与公民之间不存在中间性的社群组织,政府将不得不面对众多的管理对象,这无疑会增加公共行政的成本。由于公民意志汇集过程的复杂性,政府在作出行政决策前,对征询民意这一环节可能会敷衍了事,这将使公民在国家政治生活中的主体地位被削弱,而政府也有背离民主、走向专制的危险。一旦公共管理活动失去必要的监督,异化为少数人寻租的工具,各种违法行为将不可避免。因此,社群组织的发展可以有效扩大公众政治参与,使公众能够监督政府的公共管理活动,将政府行为限制在民意许可的范围内。
(四)社群组织可以帮助政府建立民主管理机制
民主是社会主义政治文明的根本特征,是国家实现现代化的重要标志,而民主的本质就是所有公民的各种独特的利益诉求都能够在国家政治生活中得到充分反映。中国经济的市场化正逐步使微观利益主体独立出来,人们越来越意识到自己特殊的利益诉求,公民希望自己的利益能够在公共管理活动中得到体现,这是中国社会走向民主的原始动力。而在这个过程中,民间的社群组织将发挥非常重要的作用。这些社群组织能够深入基层,了解社会各阶层的不同需求,并使单个人的能量汇聚成一种团体的诉求。社群组织可以有组织、有目的地进行社会动员,影响组织成员的价值观,帮助他们维护自身的合法权益,实现有序的管理参与。同时,社群组织为组织成员的利益表达提供多种渠道,保障公民利益表达渠道畅通。民间社群组织还可以通过自己的制度化功能培养公民的民主意识,推进社会主义民主政治建设。
(五)社群组织可以帮助实现社会整合
社群组织的自治性、民间性、志愿性、公益性等特点决定了其可以发挥维护社会稳定、促进社会和谐的作用。首先,社群组织可以通过组织的制度化管理,规范组织成员的行为。其次,社群组织可以集中反映组织成员的意见,实现政府与公众的有效沟通,从而化解社会矛盾,维护社会稳定。再次,社群组织可以有效调动社会力量,帮助政府解决社会管理中的一些问题,有助于开展互助,发展公益事业,对社会弱势群体提供援助,增加社会福利,促进社会公平。在缓解就业压力和缩小社会贫富差距等方面发挥积极的作用。最后,社群组织可以以其示范带动作用促进热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友爱、共同发展的良好社会氛围的形成,推动社会主义精神文明建设,实现社会价值理性的回归,促进社会发展。
(六)社群组织可以给予公众归属感和安全感,并使公众获得合法的情绪宣泄渠道
人的社会属性使得每一个人都迫切需要获得归属感和安全感,人们需要有一个组织来代表他们的利益,同时也需要一个交流的空间。由于规模较小,离民众的现实生活更近,社群组织恰好可以给予公民这种归属感与安全感。从给社会公众提供一个宣泄情绪的渠道这一角度来看,社群组织的存在也是十分必要的。如果公众的情绪能够通过合法的渠道在他们所信任的社群组织中得到宣泄的话,他们就不必再通过非法的形式进行宣泄;反之,如果公众的不满没有合法的宣泄渠道,就将以具有破坏力的非法方式威胁公共秩序。社群组织对于消除导致社会不稳定的因素、维护公共秩序是至关重要的,它所起的作用有时甚至是政府难以替代的。
二、在推进中国公共管理现代化进程中加强社群组织的建设
中国公共管理的现代化建设迫切需要大批成熟的社群组织。中共中央十六届四中全会明确指出,要
