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摘要:西方比较公共管理研究经历了萌芽时期、发展兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个历史阶段。当代西方发达国家比较公共管理研究有三方面基本特征:研究思路由追求精确的预测力转变为注重对问题的解释力;研究的核心内容逐渐明确;研究工具选择了合作、案例、文化、治理等四类工具。
关键词:比较公共管理;分期;述评
一、比较公共管理研究的内涵
一般而言,所谓比较,就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照,从而确定其间的相同与相异之处,由此对事物做出初步的分类;在分类的基础上,人们可以认知和把握不同事物的共同或相异的表象特征与本质特征,进而达到对特定事物的理解与解释。早在20世纪40年代末,罗伯特∀达尔就在#公共管理学:三个问题∃中旗帜鲜明地提出了人们忽略比较方法对公共管理研究所带来的负面影响,只要公共管理研究不是建立在比较研究的基础上,公共管理的科学性就是空洞的。据此,他认为,无论是英国的公共管理学还是法国的公共管理学都不足以形成一个独立于各个特定国家背景的一般意义上的公共管理学。比较公共管理研究或比较行政研究,是指人们综合运用各种不同的比较方法,对世界各国的行政制度与体制、结构与功能、活动与过程、历史与现实、理论与实践、文化与传统、环境与背景进行对比分析,以期从更深的内容、更高的层次、更广泛的范围来揭示行政现象背后的本质和规律。比较公共管理研究的内涵主要包含以下几个方面:首先,在方法论上,比较公共管理研究是研究公共管理理论和实践的一种方法,也即通过比较研究揭示不同时空范围内的各个国家公共管理的异质性与相似性,从而总结出一般的相对普遍的原理或政策。其次,在研究内容上,比较公共管理的比较内容是十分丰富的,既包括官僚组织、政策体系等硬要素,也包括公共管理文化、公共管理伦理等软要素。最后,在研究目的上,比较公共管理研究所揭示的公共管理规律或原理具有相对性,这主要源于比较对象始终处于不断变化当中,特别是公共管理制度创新已成为现代国家政府治道变革的今天更是如此。现代意义上的比较公共管理研究肇始于美国,从产生到现在大概经历了半个多世纪的时间。从某种意义上看,美国的比较公共管理研究实际上已经成为西方发达国家战后该领域研究的领头雁。按照比较公共管理在美国发展的历程,我们可将其大致划分为萌芽时期、发展与兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个阶段。
二、西方比较公共管理研究发展的历史分期
1、比较公共管理研究的萌芽时期(19世纪80年代20世纪50年代)。如果将比较公共管理的研究向前追溯,我们认为,伍德罗∀威尔逊最早认识到比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的公共管理研究一文中认为,在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧,认为:学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢?我们理解这种心理%%(但是)如果我们只与我们自己相比,我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的,而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢?这样想来,可能还是用一些新的学习方法比较好。这一时期,囿于各种历史条件的限制,比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段,相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时,由于缺乏系统、完整的研究方法,学术共同体尚未形成,这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。
2、比较公共管理研究的发展与兴盛时期(20世纪50年代20世纪70年代)。第二次世界大战后,在美国,比较公共管理的研究获得了快速发展,这种快速发展有着当时深刻的历史背景。首先,从学科自身的发展看,公共管理学科的发展已经积累了一定的基础,比较政治学等学科的发展、壮大在客观上也促进了它的分支研究领域比较公共管理的发展。其次,从研究实践和管理实践看,无论是发展中国家还是发达国家,经过战争的洗礼后,很多经历过战争的学者或管理实践者对国外或国内不同地区的公共管理都有着切身的体会和感受,积累了关涉公共管理的感性经验。与此同时,战后,各个国家亟待解决的公共管理问题也立刻凸现出来,美国也是如此。因此,在各个国家都十分迫切地需要从比较的视角研究借鉴来化解相应的公共管理理论和实践难题的背景下,美国一方面加强了观念输出的全球策略,另一方面也开始对比较公共管理研究加大投入,逐步重视。最后,从学术共同体的形成看,把比较公共管理研究推向高潮的历史事件则是1960年成立的比较管理组织(CAG)和国际委员会。前者一直是推动比较公共管理研究运动的先锋,担任这一组织的首任主席就是我们熟悉的生态行政学的创立者雷格斯。这一时期,资金主要来源于由福特基金会赞助的为期10年的财政计划,美国国内的很多学者积极地投入到了比较公共管理这一研究领域当中。据美国公共管理评论1940、1969年的统计,发表在该刊物上的有关比较公共管理类的文章从四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇;截止到1968年,参加到该组织的成员也已经达到了500多人;大学里也大都开设了比较公共管理或发展行政学等相关课程。这一时期,发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情,比如古巴革命、越南战争等等;而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系,主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会(ASPA)的两个会员单位,比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究,两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会国际与比较公共管理分会(SICPA)。
3.比较公共行政研究的衰落阶段(20世纪70年代20世纪80年代)。20世纪70年代早期,美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持,美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向旨在解决经济发展等复杂问题上。因此,这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击,这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时,与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用,相反,比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪所担心的那样,对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究,究竟什么是最好的框架?对于这个问题,比较公共管理的研究者却没有给出合理的回答。作为当时美国研究比较公共管理最权威性杂志#比较公共管理∃也逐渐失去了对比较公共管理的研究兴趣,该杂志于1973年改刊合并到#管理和社会∃刊物中。另一个原因也促使比较公共管理研究的衰败。那就是实事
