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摘要：公民参与作为社会主义民主政治的一种实现形式，其重要性日益引起人们的重视。然而我国民族地区由于其本身的特殊性，公共管理中的公民参与明显落后于其他地区。目前民族地区公共管理中的公民参与制度还不完善、参与意识不强、参与渠道不畅、民主观念并未深入人心等问题特别突出。要提高民族地区公共管理中的公民参与水平，必须加快民族地区公民思想观念的转变，扩宽公民参与的渠道、途径和方式，提高公民的文化素质，并制定和完善民族地区公民参与公共管理的制度。
关键词：民族地区；公共管理；公民参与
随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的独立自主意识、政治参与意识、法制意识以及政治民主化的要求也在逐步增强。公共管理中公民参与的要求愈益加大，而中国公民的主体性亦将愈益增强。我们党在十六大报告中就曾经提出要赋予公民四项重要的民主权利：公民参与决策的权力，参与管理的权力，参与选举的权力，参与监督的权力。然而，到目前为止我国公共管理中的公民参与仍然还只是停留在初级的阶段，而民族地区公共管理中的公民参与受特殊的政治、经济、宗教、历史文化及地理环境的影响，更是落后于其他地区，并有一定的特殊性。我国实行的是民族区域自治，民族地区发展成熟且广泛的公民参与，非常有利于民族地区的稳定和长足发展。
一、民族地区公共管理中公民参与的特殊性
公民的政治参与是社会主义民主政治的一种实现形式，在我国公民参与是人民当家作主的应有之义，一个政府如果真正是民有、民治、民享的政府，那么它将非常注重公民参与公共管理。而政治生活总是要以一定的经济生活为基础，公民参与公共管理过程与社会经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关，在不同的经济条件下,公民的参与程度与政策的偏向性都不相同。从世界各国的政治发展的长远过程来看,经济发展程度越高,公民参与公共决策过程的程度就越高。然而，由于历史原因，我国的少数民族主要分布在祖国的内陆及边疆地区，尤其是西部地区，这些地区，地理环境恶劣，自然条件较为艰苦，经济发展滞后，这种状况严重影响了公民的参与程度，使得公共管理中公民参与具有一定的特殊性。第一，受自然环境影响公民参与具有地域特殊性，使得公民参与具有难以执行的特性。民族地区的自然环境恶劣，广大的民族地区多是高山、大漠、戈壁，仅西北地区就有87万平方公里的沙漠，这些地区主要居住的是少数民族。即使在南方的各民族地区，广大少数民族也多分布在高山峻岭、自然环境比较恶劣的地方，各自形成一定程度的自然隔离。在这些地方，信息相对来说是比较的闭塞，畅通渠道受阻，无畅通的信息传递环境，这对公民参与的执行力有非常大的影响。例如许多少数民族聚居的西部地区，地广人少，加上自然环境恶劣，交通不便，信息传递速度慢，许多听证会就无法及时参与，从而使公民由于外界环境而无法或者难以行使参与的权利。因此，公共管理中公民参与自然而然地要受到环境的影响。第二，受经济影响公民参与缺少经费支撑难以维持，使得公民参与具有落后性。经济发展水平与政治参与之间存在着相关关系，高水平的政治参与总是与高水平的发展相伴随，而且经济越发达的社会越趋向于赋予政治参与更高的价值。我国各民族之间生产力发展水平参差不齐，民族地区经济相对落后。首先，从纵向看我国民族地区经济发展取得了巨大的成就，但是与全国平均水平相比，仍存在相当大的距离。例如：民族地区人均GDP低于全国平均水平，民族地区经济总量占全国的比重偏低。其次，财政入不敷出。民族地区财政困难，虽然财政支出增长持续，但是财政自给率却在不断下降，对中央和上级的财政转移支付的依赖程度不断地加强，只能依靠中央政府大量财政支持以维持各项事业的运转,有些民族地区甚至影响政府机关的正常运转，或欠下大量债款。再次，居民收入水平低下，民族地区城乡居民收入与全国的平均水平差距较大，民族地区许多群众的生活还很贫困。中国有句古训：“仓禀实而知礼仪，衣食足而知荣辱”，意思是人们的思想、政治、文化及道德水平是由经济发展水平决定的。在现实中，公共管理中公民参与必然受到经济发展水平的影响，无论是政府，还是公民，莫不是如此，民族地区的经济状况影响了其公共管理中的公民参与。社会经济发展落后，不能为政治参与提供有利的外部环境,这必定会影响公民的有效政治参与，从而使民族地区的政治参与具有落后性。第三，受到民族地区特殊社会文化和政治文化的影响，公民参与缺少独立性。宗教信仰和风俗习惯是社会文化的重要内容。中国大多数少数民族都信仰宗教，在群众性信仰宗教的民族居住地区，宗教文化的影响较大，有的甚至大过政府法规。而不同民族由于历史上迁徙发展形成各自不同的风俗习惯，各种风俗习惯又制约着人们的日常政治生活和工作。例如在西藏，以寺院为中心的藏传佛教主要为藏、蒙古、土、裕固等民族所信仰，长久以来它不仅传输着宗教思想，并且影响着文化教育。在封建领主统治的几百年时间里，西藏的文化教育功能主要由佛教寺院承担，且讲授内容为“大小五明”，使藏民族的生活方式带有深深的宗教烙印，从而影响着人们的政治观念和政治行为[1]。因此，作为重要政治行为的政治参与，还不可避免地要受到构成人们政治行为模式的政治文化的影响，这些影响人们生活很深的民族政治文化势必影响公共管理中的公民参与，使其公民参与缺少独立性。
二、我国民族地区公民参与公共管理中存在的问题及成因分析
长期以来，由于传统行政管理的积弊和公民自身素质的局限等因素的影响，导致我国民族地区公共管理中公民参与的缺失，而公民参与的缺失正是我国民族地区在公共管理中出现失误和面临困境的重要原因之一。如今，随着中国民主建设的不断发展，民族地区公民参与也有所发展，但是发展还比较缓慢，就目前来讲，总体上有些还处于刚刚起步，有些地区由于众多原因甚至还未曾起步。民族地区公民参与的步伐为何停滞不前呢？笔者认为主要是因为存在着以下几个方面的问题，成为其停滞不前的障碍。
（一）民族传统政治管理对公民参与的消极影响
虽然新中国成立以后我国实行民族区域自治制度，并且少数民族实现了宪法所规定的自治权利，但是他们又不同程度地生活在他们本民族的传统政治生活当中，这就使得他们往往不可避免地受到其民族传统政治管理的影响，进而现代公共管理中的公民参与也会受到影响。而且，我国民族地区公民缺乏参与意识是有其深刻的历史根源的，各个民族都有着不尽相同的文化传统与思维方式，对于政治都有着或多或少的忌讳，并且中国历史上中央政府对少数民族实行的政策也会影响到现今少数民族的政治参与。例如，我国历史上就曾经多次出现过封建统治者对少数民族的迫害政策，这使得少数民族对政治有一定的偏见与忌讳。这种情况在我国的西南地区颇多，明朝万历四十年，明朝廷在湘西修了一条三百六十余里的防苗边墙，将苗汉分开，互不来往，后人称之为“南方长城”[2]。这使得西南苗族地区的居民对政治都有所忌讳，形成一种对政治的隔阂感，不利于其公民参与。另外，如前文所述，我国各少数民族受宗教影响很大，多个民族信仰不同宗教，其宗教生活呈现出多种多样的格局，并多少影响到他们的政治生活与传统政治。若干民族历史上存在过“政教合一”的传统管理体制，政教合一，就意味着世俗和宗教权力都集中于宗教上层，这种宗教支配全社会和全民族，对政治的参与，也就意味是宗教上层人士的事，而与不掌握社会公共权力的公民无关。这样一种情形也就造成了民族地区公共管理中公民参与的意识淡薄，或受传统宗教影响以及本民族社会文化的影响使得公民根本没有参与公共管理的意识。
（二）民族地区公民参与渠道不畅通
现如今公民参与公共管理可以通过多种途径和方式，但是民族地区如前所述由于其地域的特殊性，其公民参与的渠道在一定程度上受到外界环境的阻碍。民族地区多为贫困地区，多为经济不发达地区，互联网的普及与发展远远赶不上东部，这条为公民参与开辟了广阔空间的科技途径就受到了其所处地域的阻碍。公民参与无法通过这条便捷的途径得到准确快捷的信息，当然，也无法把自己的意见通过网络表达出去，对于一些公众议题自然也无法即时参与。另外，由于西部地区交通不便利，对于立法听证会、行政听证会不但无法及时得到信息，也无法及时赶去参与，并对其活动进行监督。在操作层面由于诸如此类的外部原因，从而使民族地区公民参与的执行力很差，最后只能流于形式。此外，民族地区社团参与代议制不发达，导致这一重要的政治参与渠道受限。许多社团对政府的依赖性较大,独立性弱。有时,其对政策的研究、分析变成对政策的解释或论证，对政策实施结果的评价与实际有距离，提出的政策意见带有片面性。一些民间社团的组织分散凌乱、内部管理欠佳、诚信缺失、自律性差、监督机制不健全,特别是利益表达组织化不足,公民对民间社团的认同度低，怀疑其参与公共管理的能力，影响了公民通过民间社团参与公共管理的积极性。有些民间社团是纯粹的俱乐部性质,公民参与公共管理的积极性低、那么其在公共管理中的影响作用相对来讲也就极小。
（三）民族落后地区公民的文化素质普遍不高
文化素质是形成政治文化的内在要素,而文化可以塑造一个人的政治品格，一个社会的政治发展在很大程度上取决于人本身的文化素质。文化素质包括所学到的和所接受的人文社科类的知识，因此个人本身的文化素质取决于受教育程度，教育与文化素质有一定的相关关系。公民参与的主体是公民,公民的文化素质对公民意识、公民有效参与公共管理有着直接的影响。公民参与公共管理的程度与受教育的水平有着密切的关系，公民的文化素质高,对民主的要求就越高，对参与到政府管理的过程就愈发有兴趣，公民的文化素质不高，就很难形成一种政治文化意识,也很难攫取政治信息，对政府出台的政策全然不知。因此，个人的文化素质也是影响着公民参政的障碍之一。
（四）民族地区公共管理中公民参与的制度不完善
我国公共管理中公民参与还处于起步阶段，公民参与制度还未形成，在公共管理缺乏公民参与制度的情况下，公共管理者主观上存在着对公众参与的轻视和排斥，使得在公共管理中主观主义，经验主义和个人独断专行的作风与行为经常发生。这种传统的、存有缺陷的管理制度及模式并未彻底消除，而完善的公民参与机制又并未最终完整地确立起来。使得公民的政治参与多停留在表层，不能够深入。但是，必须明白公民参与不只是一种理念，它需要在管理中通过一定的制度、条件和方式得以实现。然而，当前公民参与制度化的缺乏，公民意见表达的制度化方式宣传和引导不足，并且某些政府官员还利用各种手段阻止公民对政策制定的参与，使制度性的参与得不到充分的落实与保障。致使一旦公民对政策有意见，容易通过偏激的方式表达自己的看法，例如公民通过游行示威、骚乱、静坐等激烈的参与方式来对表达自己的意见，使得偏激事件就时有发生。
三、推进民族地区公共管理中公民参与的路径
（一）加快民族地区公民思想观念的转变
人类的政治参与实践表明，相应的政治文化建设是确立政治价值观和掌握政治参与所必需的知识和技术[4]。一定的政治文化建设是能培养公民的政治价值和政治信念，提高公民对政治制度、政治过程以及公民政治权利和义务的认知水平，形成有效的政治参与行为模式的重要保证。而在民族地区，可以通过大力宣传，推行民主政治建设，从思想文化上使原来根深蒂固的宗教文化和长期习惯得到一定程度的动摇。并从教育方面入手，从小培养他们的民主意识，公民参与公共管理的意识，改变过去那种对于政治尽量不参与的态度，加快思想转变。一些调查曾显示公民参与公共管理的意识与受教育程度有很大的关系，有较高文化程度的公民政治参与的意识更强。这里的教育程度指的不仅仅是学校教育还有家庭教育等等。只有加大对于公民参与的宣传，使公民建立起自觉参与社会公共事务的责任感。有了作为公民的责任认同，使传统行政管理思想得以转变，他们才会自觉地参与政府决策，参与管理，参与选举，参与监督。
（二）扩宽公民参与渠道、途径和方式
扩大公民有序的政治参与，就是扩大公民的知情权，鼓励公民了解政治，吸引公民参与国家的政治生活。主要通过以下几个方面：首先，继续大力发展西部经济，国家政策要向民族地区偏斜，经济可以推动民族地区财政收入得到提高，从而外部环境的改善使得网络得到普及，道路等基础设施建设得到完善，使得公民参与渠道得以扩宽而不受到外界客观条件的制约。其次，完善社会团体，完善利益表达机制。除了完善政府内部的公民参与方式以外，我们可以试图去培养公共组织发展的土壤，让公共组织或者利益团体代表单个的公民与政府进行对话协商。即能够使民意得到表达，因为利用团体的力量来表达自身的利益会比单个的力量要大得多，又能减少成本，这对于民族地区来说无疑是一个比较经济的做法，这样良好有效的社会团体也不失为一个公民参与的途径。再次，信息公开是公民有效参与的前提，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。党的十六大在推行政务公开方面提出了十分具体的要求：推行电子政务,建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制；完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的管理机制；建立社会民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善专家咨询制度，实行管理过程的论证和责任制。如能在民族地区认真推行，通过这些制度的建立。使普通公民的政治参与成为一个具体的、有序的行动过程，从而加速中国民族地区政治民主化的进程。
（三）提高民族地区公民的文化素质
着力于提升民族地区公民的文化素质,有利于提高民族地区公民的综合素质，有利于增强民族地区公民的主体性。对于提升民族地区公民的文化素质，可以从以下两个方面入手。首先，加大对西部民族地区各层次教育的支持，将各种优惠政策落到实处。大力支持西部民族地区继续实施九年制义务教育，条件成熟时可考虑在某些地区试行十二年制义务教育制度，积极扶持旨在培养实用性人才的职业技术教育和成人教育，从招生、办学资金、师资建设、硬件建设、实验实训条件等方面对民族地区高校进行政策倾斜，同时要深入落实高校对口支援制度，用好用活一切有利于西部民族地区的教育政策，构建一套公平、健全、完善的正规教育体系，为民族地区公民学习文化知识，提升文化素质，从而提高自身的综合能力提供有力的教育保证。其次，开展深入广泛的宣传和引导，搭建形式多样的公民文化素质教育平台。大力开展科教普及活动，发展西部地区文化事业，通过喜闻乐见的各种形式和丰富多彩的群众文化活动，寓教于乐，使西部民族地区的民众在愉悦的气氛中学到知识和技能，有助于开拓视野增长见识，无形中提升公民的自主意识、维权意识和政治参与意识，强化各少数民族成员的政治社会化过程。
（四）制定和完善民族地区公民参与
公共管理的制度中国民族地区公民参与公共管理存在最突出的问题是制度化程度不高，而解决这一问题的根本途径就是加强法制化和制度化建设。而相关法律法规的健全，为中国民族地区公民积极参与公共管理奠定了法律基础。为此，应建立科学民主的公民参与制度，并把它纳入行政法律中去，从而使得公民参与公共管理是在依法行政，依法办事，这也是现代民主国家公共管理的基本要求。民族地区应建立健全的公民参与规章，与此同时，加强法制宣传，增强管理主体和客体的法制意识。从而使公民参与通过法制融入人心。通过法律依法明确公民参与公共管理的途径、机制和基本程序,依法保障公民参与权力。对于妨碍公民参与的行为,要依法予以纠正,对于故意阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人,要依法予以惩处。
参考文献：
[1]杨晓纯.西藏各族人民政治参与的发展[N].中国民族报，2008-6-13.
[2]罗康隆，黄贻修.发展与代价——中国少数民族发展问题研究[M].北京:民族出版社,2006:13.
[3]约翰•克莱顿•托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005:54.
[4]卡罗尔•佩特曼.参与和民主理论[M].上海:上海人民出版社，2006:23.
作者:蒋辉