公共管理范例

摘要：近年来随着综合国力的发展以及对国家治理能力要求的不断提升，新公共管理作为一种理论亦或实践在国内都倍受推崇，成为公共管理研究领域的热点。尽管新公共管理为政府改革注入了些许活力，但并不是解决所有问题的灵丹妙药，反而无论在理论还是实践层面，都遇到了阻碍。因此，以澳大利亚学者欧文休斯著作的“十二五”国家重点图书出版规划项目、公共行政与公共管理经典译丛、经典教材系列《公共管理导论》书中的部分观点为例，通过对《公共管理导论》部分观点的质疑，从而进一步对新公共管理理论进行批判。

关键词：《公共管理导论》；新公共管理；批判

1对《公共管理导论》的质疑

1．1竞争可以改变垄断，提高行政效率吗？

欧文休斯认为“20世纪后期，传统公共行政不管在理论还是实践上都受到了人们的质疑，公共行政开始向公共管理转变。”作者毫无遮掩的表露，传统公共行政已经成为过去式，并且新公共管理产生的原因是“人们”认为公共行政已经产生了问题，诸如官僚制模式的效果和效率不尽人意、过度管制、糟糕的服务和腐败行为等。具体而言，新公共管理认为政府没有效率也没有动力降低成本的原因之一是缺乏竞争，官僚机构垄断公共产品才无法实现资源的优化配置，需要灵活的市场机制转变。首先，这其实是对官僚制的一种误读，政府没有效率是不是因为缺乏竞争这个还有待考究，但是官僚制模式并不一定会造成政府低效率，反而官僚制合理分工、层级节制、组织管理的非人格化等正是效率的提供者与倡导者。其次，竞争作为新公共管理某些经济学的理论基础，在市场上也许能具有一定成效，但是在公共部门应用上并不一定见得高明，诸如水、电、天然气等公民生存所需，引入竞争机制在某些领域并不见得能让公共利益获得保障。同时，欧文休斯还认为“关注效率已经导致了公共服务缺乏人道的精神。”我们并不认同关注效率会导致公共服务缺乏人道的精神，无论是对政府工作人员还是对大多数公民而言。第一，关注效率不会导致政府工作人员缺乏人道精神的关怀，政府和政府工作人员本身就应该对效率负责，那是他们正当性职权所理所当然承担的职责。第二，关注效率也是大多数公民即人民对美好生活向往的要求之一，没有效率的政府与没有效率的政府工作人员，会造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1．2“小政府，大社会”是大势所趋吗？

“市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势”。新公共管理认为政府过度管制，缺乏一定的灵活性，改革政府“小政府，大社会”是大势所趋。首先，不谈论点自身的逻辑、术语边界问题，这些论点话语过于绝对，如若真如欧文休斯所述：“无论什么事务都应该更多的利用市场机制”，那么国家、政府的存在其论点中便是没有意义的，只需要市场机制自身运作便可以维持整个社会的运作。而事实恰好相反，一方面市场内部垄断、正负外部性、信息不对称等原因造成市场机制的失灵，是难以靠市场自身革新而解除危机，更多时候需要的是政府纠偏、投资、提供政策来引导市场的运行，在政府、市场的混合作用下达到市场机制运行的稳定有序。另一方面，政府能做到企业无法完成的公共事务，如给予人民幸福感、维护社会安定有序、公共物品的提供、水利发电铁路工程等。市场机制具有一定的优越性，但是这并不能完全否认政府在市场机制当中充当的角色，通过政策调控让市场朝着正确方向更健康的发展是政府服务之一。同时，市场机制也有一定的缺点，这样也需要政府进行市场监管，不得不提的是，市场机制在资本主义国家或者说西方国家是一种资本主义式的精神，这种精神对于培育企业家具有一定的作用，但是用企业家精神来培育政府官员正确与否则有待检验。

1.协作性公共管理背景

协作性公共管理主要就是在发生任何社会问题时，各方采取合作的方式来解决，理论上来说，协作性公共管理实际上可以理解为实现诸多领域的整合。对一定的社会问题，比如说非典、抗洪、地震等等，单方很难处理的时候，就需要采取多方合作的方式，以便达到预期的目的。

1.1社会变革。

在社会的不同阶段，会经历各种原因的社会变革，主要就是不同阶级、等级间的利益需要进行一定的修正和调整。按照此理解的话，在面对“跨边界公共管理问题”不断涌现的现状，需要对全新的社会形势做新的诠释，在各方的配合和努力下，从容应对这些“跨边界公共管理”问题。为了能够提高公共管理水平和管理效率，在相关部门之间建立协作治理网络是十分必要的，这是一种以资源整合为主要目标的公共管理模式，使得公共管理能够不受地域和部门的限制，公共管理人员能有效履行工作的职责。

1.2部门失灵。

面对现代社会诸多的管理问题，原先的官僚制度早已无法适应，那么为了给公众提供更好的服务管理，需要相关政府部门采取更为有效的策略来解决现存的问题。随着经济和技术的不断发展，我们进入了网络时代，极大的便利了部门管理工作，为跨行业、跨部门管理创造了良好条件，甚至使得边界联系的组织部门也能够相互联系与渗透，更好的实现协作管理。经过调查研究，笔者认为，在处理较为复杂的社会问题上，传统公共管理方法已经不能适用，需要实现公共管理的转型，促进协作性公共管理的结构升级，帮助管理体系更好的完善与发展。

2.协作性公共管理内涵及其对公共管理转型的影响

摘要：改革开放以来，随着时代的不断进步，我国政府在公共管理模式的转型上面也取得了一定的进步，而公共管理模式对于政府的管理的也有着越来越重要的作用。但是由于政府体制的不同，公共管理模式的构建仍然还有一些问题，本文主要是从公共管理模式的构建的现状和一些存在的问题进行了分析，然后提出了一些解决方法以及针对于公共管理模式的构建提出的一些意见来说明。

关键词：公共管理；管理模式；构建研究

一、我国政府公共管理模式构建的现状以及存在的一些问题

1.政府对于管理模式的认识还不够深刻

政府对于公共管理模式的认识不够深刻，主要表现为政府在进行公共管理时依然是把传统的具有统治型的管理思想作为自己进行公共管理服务的中心，在这样的思想的影响下，政府官员就会出现一种现象，他们会把自己当做是公共权力的主人，而这样就产生了一些政府官员非法滥用职权，进行一些有利于自身经济利益的活动，这对于国家和人民来说造成了很大的损失。而且人民在这样的管理思想下也会逐渐的服从于政府对他们的管理，从而更加的依赖于政府。这些政府官员通过管理体制中的漏洞去钻空子，把自己的权力当做是自己谋取利益的一个工具，错误的理解了政府公共模式构建存在的意义。

2.政府对于公共管理体制的结构设置存在不合理的情况

从管理体制上来说，政府作为公共管理体制的中心，其公共管理体制的结构设置应该是从上而下的结构设置，这样的单向层级制不仅对于政令的传达有着举足轻重的作用，而且还有利于提高政府的办事效率和服务质量。但是现如今我国有很多社会组织，不管他们自身的性质是否一样，他们都在效仿政府这种官僚层级制的结构来设置自己的管理体系。这样就导致了公共管理部门在提高办事效率这一方面存在一定的问题，并且出现办事效率低的现象。

摘要：

20世纪70年代末80年代初以来，西方各国进行了一场声势浩大的政府改革，彻底的对政府再造，其目的是为了在全球化、信息化和知识经济的环境下使本国立于不败之地以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率。新公共管理或管理主义就是在这种背景下产生的，它主要是指政府公共部门采用企业管理的那一套理论、技术和方法，通过引入市场竞争机制，强调以顾客为中心以及提高公共部门的服务质量为特征，公共部门不仅追求的是效率，而且还要追求经济价值和效益。虽然西方的一些发达国家几十年前就已经研究新公共管理理论，并在实践中取得了成功，但对于我国来说，还是一个新兴的管理模式，并且对于我国这几年的行政改革有着一定的启示意义。本文通过使我们全面的了解新公共管理，并结合我国政府改革所面临的具体问题提出相应对策。

关键词：

新公共管理；政府；改革

一、新公共管理的发展历程

上个世纪60年代以前，西方国家一直推崇凯恩斯经济学原理来管理国家经济的公共行政的模式：政府这只看不见的手来帮助和指导市场所出现的不足，但60年代以后，整个社会的政治和经济格局发生了变化，原来这种公共行政模式在这一时期的社会背景下已经不再适用，反映到现实社会就是政府运行的效率低下，服务的态度和质量差强人意，整个社会的经济出现了滞涨，失业率也明显增强，不仅给社会安全和保障带来了巨大的威胁，也给社会的生态环境造成了极大的破坏，所以需要一种新的公共管理范式来推动整个社会的政治和经济的发展，所以，在这段时间，人们最期望也最需要的就是改革，对政府公共部门进行一次彻底的改革，改革也可以称为那个时代的最强音，在民众这种极力的呼吁下，新公共管理应运而生，首先发起于老牌资本主义强国英国，有撒切尔夫人带领的内阁进行改革，然后传播到了美国，英国和美国通过实践新公共管理理论，取得了不错的效果，国家经济日渐复苏，因而把新公共管理推向了更为广阔的市场，例如：欧洲一些发达国家也纷纷效仿，开展了一系列新公共管理运动；同样作为第三世界的发展中国家为顺应时代的变化也在公共部门运用了新公共管理。英国和美国是最先施行新公共管理的国家，当然每个国家变革的背后都有它的推动者，英国背后的推动者是以撒切尔夫人领衔的内阁，而美国背后的推动者则是里根政府。撒切尔夫人是在英国经济最萧条的时候代表保守党参选并最终成为英国第一位女首相，当时的英国政府运行效率低下，公共部门的服务质量和效益也不令人满意，失业率居高不下，撒切尔夫人强烈希望扭转英国的萧条经济，自其上台之后，就采取了一系列措施来恢复经济，其中一部分就涉及到政府公共部门的变革，撒切尔夫人一向推行政府应该尽量减少干预，政府应该做的事，政府再做，市场应该做的事，应该有市场来调节。在管理方面，她认为公共部门的管理应该借鉴企业管理，要像企业一样重视效率，重视自己的服务，要对自身的服务进行创新，以最低的成本提供最高效高质的服务，从而实现自己的公共目标，同时，在政府部门内部，原先一些决策部门不仅可以作出决策，而且还担负着决策执行的责任，变革之后，决策部门只负责决策，计划部门只负责计划，执行部门只是听令执行。在政府事务方面，原先本该属于政府做的事但政府无暇顾及，就转包给私营部门，这就减少了公共部门的负担，不仅大大的缩减了政府部门的规模和层次，市政府部门结构趋向于扁平化发展，而且政府和私营业主能够经常联系，拉近了双方的关系。撒切尔内阁偏向于新公共管理的实践，是英国经济顺利得到扭转，赢得了英国国民的信赖，连续三次得到连任，被人们称为“铁娘子”。美国里根政府推行的新公共管理除了美国这个国家所推行的国家价值观个人自由以外，其余的与撒切尔内阁推行的模式基本吻合，例如：同样将市场看做整个国家经济的核心，变革政府结构，缩小政府规模，政府管理应该广泛的借鉴私营企业的管理模式等等。除了美国与英国之外，其他的西方发达资本主义国家也施行了新公共管理，例如新西兰、澳大利亚、德国等，虽然大体相同，但也都有结合自身国情而有所改变，都取得了不错的效果。

二、新公共管理的内涵

摘要：协作性公共管理是西方公共行政研究中逐渐呈现出的理论内核。作为一种研究组织间关系管理理论,协作性公共管理的理论基础来源于资源依赖理论、政府间管理和网络理论。目前学者们对协作性公共管理的研究重心集中在协作的结构、过程、协作关系的领导以及参与者四个方面。协作性公共管理的未来发展需要解决协作中的权力影响、责任问题并认识到协作并非一定是有益的。

关键词：协作性公共管理;现状;前景

一、协作性公共管理的兴起

现代管理理论是建立在专业分工的基础之上的。管理的任务在于通过设计使每个子单位只关注自身而忽略其他单位从而将个人的局限转换为组织的力量。它认为复杂的任务可以分解为小的、相对独立的组织成分,通过分别处理这些小的部分,就能够实现组织的总体目标[1](第69页)。这种分解任务的方式一般有两种,一种是根据职能进行分工,从而形成组织的各职能部门;另一种分解方式是根据地域进行分工,从而形成各不相同的管辖地域。这样一种管理思路在我们头脑中已经根深蒂固,以至于当我们面临任何新问题、突发问题时,我们首先的反应就是,应该由哪个部门或哪个地方负责处理?如果没有现有的部门或地方对该问题的处理负责,人们往往建立起一个新的职能部门或设置一级政府来处理这样的问题。正如Kettl所言,边界已经构成公共行政和政府的根本[2](第10页)。然而,随着近代社会分工向纵深发展,我们发现这样的思路已经逐渐面临着根本的困境。正如1993年绩效评审报告所言:政府机构一再发现很难去实现客户的需求,原因在于组织边界的障碍。在一个快速变化的世界里,最佳的解决方案不是重新设计组织图表,而是融化组织间的强大边界[3](第48页)。同样,Brookings的《改进政府绩效》系列中也指出,今天服务于公民意味着寻找方法来跨越辖区边界,这要求联邦所有层面的官僚都坚决地致力于培育一种善于跨越边界的政府管理人才,那些突破自己组织的界限,从其他组织中寻找能够一起解决问题的同僚[4](第60页)。导致这种变化的因素主要有以下两个方面,一是全球化时代的来临使得行政管辖边界已经越来越模糊,交通的便利和信息传递的迅捷使得各种跨越边界的行为越来越常见。这种情况下公共行政面对的是一种全新的生态环境,传统“内部”问题日益外溢和无界化,建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力。另一方面,现代社会面临的问题越来越复杂化,许多问题本身不完整、矛盾和不断变化从而使得该问题的解决成为不可能,同时也因为复杂的相互依赖关系而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题。这类没有明确解决方案的所谓奇特问题(wickedproblem)不断涌现[5](第1552169页),没有一个政府部门或者政府单位有足够的能力去解决这些问题,公共组织之间的相互依赖性日益凸显,传统的管理手段日益捉襟见肘。在这样的背景下,有学者认为,今天的世界上,权力是分散而非集中的;任务是去分化的(de2differentiated)而非可以分割和专门化的。正如层级制组织是农业时代的主要组织形式,官僚制是工业化时代的主要组织形式,而信息时代要求的组织形式是那些具有可渗透的结构,其中个人可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织[6](第23页)。这一切都表明,我们的时代,需要一种新的管理理念和模式,这种新的理念和模式是什么?目前可以见到的标识语有很多,如强调治理单位之间结构关系的“网络化治理”、强调公私伙伴关系的“跨部门协作”、强调整体化政府的“协同政府”、强调地理疆域及部门跨越的“跨域治理”等。鉴于协作性公共管理目前的使用频率越来越强,而且它能够较好地涵盖网络化治理、跨部门协作、协同政府、跨域治理等术语的内涵,包括了治理单位之间的结构、公私关系、整体政府和地理的跨越,更重要的是,它凸显出这种新管理理念的本质———“协作”,因此,本文将采用协作性公共管理这一术语,并在这一标签下综述相关研究成果。所谓协作性公共管理,是指一种在多样化组织中的运作过程,能解决在单一组织中不能解决或者不容易解决的问题[7](第33页)。在这一界定中,最关键的词语是协作(collaboration),即参与各方看到问题的不同层面,能够建设性地利用他们的差异并寻求解决方法,这种方法和视角往往超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角[8](第5页)。协作不是结果,而更应该是一个动态的过程,是利益相关人为他们的共同未来承担决策责任的过程,这一过程包括自主的行动者通过正式和非正式的协商进行互动,共同创造规则和结构来管理他们的关系,确定行动方式,或就那些使他们走到一起的问题进行决策[9](第20233页)。在协作关系中,没有一方知道最终的答案,没有一方知道问题该如何解决,问题的解决往往产生于各方之间的协商、互动之中。协作关系的研究者认为,那种想当然地认为协作性努力中的各方已经形成了某种组织关系的观点过低地估计了协作过程的发展特点,忽略了让利益相关者走到一起来的最初努力的复杂性。在缺乏规则的情况下非正式的互惠得以建立的过程,与最终出现的正式协调安排对于协作来讲都是同等重要的。由此我们可以看到“,协作”与“协调”有着明显的不同。协调是通过各种不同的努力改变或使得独立的组织、员工或资源之间的关系变得更通畅[10](第41页),它强调的是减少冲突和摩擦,以实现这样一种状态,即没有或尽可能少地出现冗余、不连贯以及空白[11](第295页)。协调的层级特点非常明显,往往由一个中央机构通过更清晰的组织分工来实现下级单位之间的协调。如Stein认为,诸如囚徒困境之类的具有共同利益的两难困境中,需要的是协作,即只有一个最优均衡,而个体的独立决策往往导致帕累托无效的结果———每个行动者都愿意选择那个非帕累托最优的结果。为解决这类问题、确保帕累托最优的结果,各方必须进行协作,并且有对偏离行为的足够强大的威慑。而在面临公害的困境中,行动者各方都希望避免某一结果的产生,尽管他们各自追求的并不一致。在这种情况下,需要的只是协调,即确保某一状态不会实现即可,最终的均衡状态有很多种。而且这种结果将是自执行的,即各方对这种均衡的偏离只会伤害自己,因此不存在着监控和服从的问题[12](第2992324页)。许多学者都相信,协作性公共管理完全不同于传统的公共管理,相对于传统等级制的自上而下的管理,协作性公共管理是一种由内而外的管理,它的产生是基于组织之间的相互信任、共同的依赖性、相互之间存在共同的价值理念。传统公共管理者在面对来自市民的要求时,会回答:“是的,我们可以提供这种服务。”或者“,不,我们不能够这样做。”而协作性公共管理的回应是:让我们一起努力来看看我们可以怎样做出改进。传统的等级制体制要求的管理技能是POSDCORB,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。但协作性公共管理要求的技能完全不同,它强调多个参与者在多个领域内的共同协作,建立长期合作伙伴关系,来完成任何一方所无法独立承担的工作。尽管传统的政府管理中可能偶尔也会出现协作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一种例外,而非常态的管理方式。随着全球化脚步的加快,协作性公共管理的规模将日益扩大,并占据政府管理的主要内核,这使得公共事务的管理在实质上呈现出与传统政府管理的本质不同。政府在面对日益复杂的公共事务的时候,已经变得越来越倾向于寻求与外部组织的协作,传统的行政管理将变成一种内化于政府内部的管理活动,政府将逐渐以协作性公共管理活动为主处理公共事务,协作性公共管理将会逐渐取代传统的行政管理。

二、协作性公共管理的理论基础

协作性公共管理研究主要关注的是组织层面的分析,因此,从理论来源上看,其发展是建立在资源依赖、政府间管理和网络理论基础之上的。资源依赖理论将视角从组织内部转移到组织与其周围的环境之间的关系,政府间管理理论则将注意力聚焦于不同的辖区政府,而网络理论则致力于分析不同组织之间相互关联构成的各种关系,它们都为协作性公共管理的产生提供了丰富的理论资源。

(一)资源依赖理论

一、新常态下的我国公共管理环境变化

(一)全球化、区域化已成世界发展方向，公共管理方式在发生变化

首先，随着世界发展方向的变化，世界各国、各区域发展表现出了新的特点，其中开放化是其共有特点，也代表着公共管理要走向开放，并且开放力度会越来越大；其次，全球化、区域化影响下，世界各国、各区域之间的关系由“隔离”变得“唇齿相依”，各国家、区域之间的公共管理需要加强合作。

(二)现代科技的飞速发展与社会进步，可能引发新的公共管理问题

现代科技的飞速发展，极大的推动了社会进步，但是其也进一步加剧了世界各国之间、同一国家不同区域之间发展的不平衡，从而引发新的公共管理问题；以我国为例，受现代科技的影响东部沿海地区发展越来越快，中西部地区发展速度也在加快，但东部与中西部之间的“差距”却在不断加大。

(三)我国工业化、城市化进程的加快，导致公共管理问题集中出现

自本世纪初开始，我国经济、社会发展迎来了黄金时期，社会生产工业化程度大幅提高，城市化进程不断加快，随之而来的是我国城市人口规模的大幅增加与社会生产、生活需求的急剧增长，我国公共管理的空间在短期内发生剧烈重组与集聚，公共管理结构变得复杂、异常，问题开始集中出现。

摘要：随着经济向着全球化方向的转变，中国的经济也得到了突飞猛进的发展，并且中国的民族文化以及生活水平在一定程度上得到了提升。由于目前社会发展形势严峻，各地政府可以说是处于一个风口浪尖的状态，除此之外，中国人民群众以及社会都会对政府的职能发挥情况给予密切的关注。政府的职能在于保障中国公民的人身财产、民主自由以及社会安全，然而，对于政府来说，在经济、社会以及文化等多方面都有着不同的职能，并且在其中不难发现，这些职能都具有一个共同点就是具有社会公共性，还不能够完全通过市场来进行控制。对中国公共管理模式过程中存在的问题进行叙述，后根据这些问题提出一些可实施性的改善策略。

关键词：公共管理模式；策略研究；协同视角；经济建设

1中国公共管理模式过程中存在的问题

1.1公共管理体系不够完善

在现今的社会发展大背景之下，中国的经济建设还处于一个关键的转折阶段，但是就目前来看还存在一些问题，比如中国经济建设与公共管理之间匹配程度不高。基于此，如果在公共管理方面中国无法全面对其进行改革，就会对中国的经济建设产生极大的影响。除此之外，在中国政治人员的道德水平这方面还需要进行提高，需进一步提升他们的思想政治觉悟。另外，政府相关管理部门在执法的过程中，明显存在一些问题，比如，一些政府官员的公共服务意识差、工作效率极低，甚至还会出现官员利用自己的职位之便滥用职权，无视国家法律法规的现象。为了能够使中国的社会经济建设蓬勃发展，社会公共管理工作效率提高，就必须对中国目前的公共管理体系进行不断完善。

1.2公共管理方式使用不当

在最近几年中，社会上频频出现关于政府公共管理的负面新闻，多个问题公共管理工作事件中，共同点是所选用的公共管理方式没有针对经济这方面进行调节，除此之外，没有严格按照法律程序和内容来执行公共管理工作，并且采用行政手段来进行相关工作。由于使用具有强制性的公共管理方式，使群众产生不满心理，拖慢工作进程，甚至使中国公共管理失去自由的空间，在以后的工作中无法使用科学、稳定的公共管理方式。

摘要:

公共管理是对公共事务的管理，是国家进行管理的重要方面。加强公共管理对于国家行政事务的提高具有非常重要的影响和帮助作用。本文对公共管理进行阐述，对公共管理的模式创新和制度创新进行探讨，借此希望可以为提高公共管理的质量提供一点思路。

关键词:

公共管理;创新;公共事务

前言:

公共管理涉及到社会的多种领域，其对于改善企业经营管理水平、减轻地方财政负担发挥了积极作用，并将继续发挥其应有的功效。但是，国家在进行公共管理的同时也存在很多问题，比如，公用事业市场化问题、民营化后的公用服务定价问题，以及定价机制缺失问题，都严重阻碍了国家公共管理服务的发展。只有不断对公共管理进行创新，才能让公共管理更好的为人民服务，才能让国家对公共事物的管理更加高效、高质。我国的历史发展表明，只有坚持创新才能为国家的进步和发展提供强有力的动力支持，才能让国家富强，国泰民安。对于国家公共管理方面也同样如此，寻找最优、最好的管理模式和制度建设是提高国家公共管理质量的可靠途径和保障，也是解决现存的公共管理问题的最有效方式。

一、公共管理中存在的问题