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本文作者：张友冬 单位：湖南省怀化市城建档案馆
欠发达地区城建档案管理机构档案利用的主体主要为建设单位、施工单位、监理单位、设计单位、勘察单位、司法机关及装修、维修、维权、办证的公民，主要是为城市总体规划的编制、建设项目的选址与建设、工程改建扩建、项目审计、建筑物的维修、建筑房地产业的资质申报、产权的确认、诉讼案件的办理等工作提供利用服务，城建档案的潜在价值还没得到全面挖掘。依赖手段落后。欠发达地区城建档案管理机构虽然也添置了一些现代化的管理设备，但管理方式与传统方式差别不大。就提供利用而言，还是通过纸质的档案信息登记目录来手动查阅，其耗时之长、效率之低可想而知。而且长期手工调用，极易使原件遭到磨损、损坏，缩短其利用年限。服务的层次低。因为编研能力有限，以及城建档案信息化程度低，许多欠发达地区城建档案管理机构城建档案信息资源开发的产品少且层次低，社会提供利用主要是提供档案原件借阅、档案复制品、提供咨询、出具档案证明等。服务的方式是被动的、滞后的、单向的或无向的，是典型的守株待兔式的等人上门式服务，存在着低效、低层次、受人为因素影响大的缺点。而高层次的服务利用，如举办档案展览、出版档案文献汇编、提供档案信息参考资料、编辑档案文献电视片等城建档案增值服务很少。
法制意识淡泊，馆藏资源不足。丰富的馆藏是档案开发利用的基础。近年来，欠发达地区城建档案事业虽然得到长足发展，但相比社会发展对城建档案的需求而言，城建档案资源依然显得“囊中羞涩”。有一部分建设单位其从事基建工作的管理、技术类人员，甚至包括一些领导，档案法制意识淡薄，重建设、轻档案的思想突出，只注重工程的投资、规模、质量等问题，对建设工程档案在收集过程中是否齐全、完整、真实等重视不够，建设工程档案移交责任书制度和认可制度没有得到很好的落实，致使大量的城建档案不能及时进馆，甚至被损毁、遗失等违法行为也频繁发生。淡泊的法制意识严重影响欠发达地区城建档案资源建设。其次是馆藏单一的现象突出，也影响了利用工作。根据对一些城建档案管理机构进馆城建档案主体的调查显示，绝大部分是建设工程竣工档案。即使在建设工程档案方面，重点工程、市政工程、地下管线工程等城建档案却难于收集。于是，这些城建档案管理机构馆藏基本是房屋建筑工程档案。此外，由于历史原因，其它载体档案如声像档案奇缺，村镇建设档案几乎是空白。若长此下去，欠发达地区城建档案管理机构将渐渐成为工程竣工资料档案馆。结构单一的馆藏势必影响档案馆社会功能的发挥。再次是一些区县城建档案工作都起步晚，为了扩大馆藏数量，还存在馆藏质量不高的问题，其结果势必影响城建档案信息资源的保存价值和利用率。开放力度不够，宣传工作较少。随着社会民主与法制进程的不断推进，社会各界档案意识也在不断提升。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》已明确规定，四类政府信息应当主动公开，公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息，但档案保密意识是根深蒂固的，影响档案开放利用。据调查，城建档案在社会开放利用率仍处于相当低的状况，大约不足10％。相比之下，欧美一些发达国家档案开放率超过70％。究其原因，一是由于社会公众长期接触的公开出版物为图书、报刊（而档案是不能向社会广泛发行的），因此很自然地对档案知之甚少；二是由于档案部门封闭保守，市场意识不强，对馆（室）藏档案的内容、成分以及查档的途径、方法宣传报导较少；三是档案人员“保密保险”、“利用危险”等陈旧观念还未根本改变。常常把保守档案机密与开放开发利用档案信息资源对立起来，使保密扩大化、绝对化。以上种种原因导致了民众对城建档案管理机构充满了神秘感，很大程度上限制了城建档案开发利用工作。而欠发达地区由于受到社会经济发展滞后的影响，城建档案工作更是处于一种封闭或半封闭状态，思想观念陈旧，条条框框多，档案开放开发利用率远低于发达地区。
信息化程度低，服务手段落后。近年来，随着数字化、网络化技术的普及，许多欠发达地区城建档案管理机构购置了现代化设备，但是将这些现代化设施应用于城建档案管理的还比较少。据统计，由于经费、人才等因素的限制，我国中西部地区有相当一部分城建档案信息化工作刚刚才起步，有些甚至还只是一个长远规划，大约40％左右的地州市级城建档案馆、70％左右的县级城建档案室没有建立独立的门户网站。即使建立了网站，大部分也没有连接城建档案信息数据库和档案查询数据库，也无法实现服务手段自动化和网络化。落后的服务手段是满足不了社会日益增长的对城建档案利用的需求。经费投入不足，利用费用较高。由于财政经费投入不足，为维护运转，我国档案管理机构特别是各专业档案管理机构、部门档案管理机构往往实行有偿服务，收取较高的服务费，相比西方发达国家档案利用费用就比较少，甚至以免费利用为主。较高的利用服务费用也是影响档案利用的一个重要因素。业素养不高，档案队伍不稳。近年来，无论是发达地区还是欠发达地区城建档案从业人员中呈现年轻化、高学历化、高职称化的趋势。但不可否认的是，基层城建档案人才队伍现状不容乐观。一个最突出的问题就是专业性差。目前，在基层也不乏一些城建档案“专家”，但大多也只能算是“土专家”，更有甚者是从其他岗位直接就过渡到城建档案岗位，只是通过后期的培训和自学来弥补了一定的专业缺限，没有什么专业素养可言。真正高学历的档案、计算机、工程专业人才在基层城建档案部门相当稀缺，而能够同时具备城建档案管理知识、现代信息技术，还能掌握一些工程技术、外语知识且具备编研能力的复合型人才，在这些地区可谓是凤毛麟角。其次是基层队伍不稳定。欠发达地区基层城建档案人才流动性大，变动比较频繁，专职工作人员普遍偏少。这一现象在县级档案城建部门表现尤为突出。实践证明，专业素养不高、变动比较频繁的队伍是做不好城建档案利用工作的。
管理体制落后。经过多轮行政机构的改革后，地方建设行政主管部门职能迅速缩小。在机构改革前，作为建设系统行政主管部门的建委，负责建设系统规划、环保、房地产、城市公用事业等部门的归口管理，机构改革后，建设行政管理由统一变为分散，原归口管理部门大部分已直属当地政府领导。尽管国家有相关法规明确规定，建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集整理建设项目各环节的文件资料，并按照程序在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门移交建设工程项目档案。但在具体实施过程中，除了一般的建设工程由于要工程备案而必须取得建设工程档案合格证需要严把关外，其他的档案门类，由于跨系统、跨部门行政管辖，特别是与城市安全息息相关的电力、通信、地下管线等重要工程项目档案很难及时接收进馆。如地下管线工程档案，从归属和流向上讲无疑属城建档案，但从目前的管理体制来看，十几种地下管线分属不同的主管部门，所以给地下管线工程档案的收集、利用服务带来困难。地方分散性的行政机构体制，使得与城市建设息息相关的城建档案资源难以得到及时收集与集中的保管，这样势必影响城建档案的利用。#p#分页标题#e#
与传统模式相比，数字化时代城建档案城建档案利用工作呈现出新特点。认识和运用城建档案利用工作出现的新特点及其规律，对于做好欠发达地区城建档案利用工作具有十分重要的现实意义。利用主体多元化。在传统的城建档案信息资源利用中，利用的对象主要是本馆的读者用户。在数字技术条件下档案馆本身只是成为网络中的一个结点，其直接或横向联系更加广泛和普遍，除党政机关、社会团体外，公民个人利用城建档案将呈上升趋势，境外利用者也日渐增多。利用客体多样化。既有历史档案利用，也有现行资料利用，更有政府信息公开查阅；既有纸质档案利用，又有其它载体档案利用。利用需求立体化。城建档案实际利用、普遍利用、学术利用、休闲利用、文化育人利用等并举。利用手段现代化。数字时代城建档案利用，档案部门借助数字技术，以网络为主要手段，提供动态/静态Web浏览、查询、在线阅读、在线展览和基于Internet/Intranet的即时互动服务（包括IP声讯服务、网络软件及时交流），以及基于网络的城建档案信息个性化服务等。利用方式便捷化。利用者可直接在档案馆查阅，也可以通过网络或其他现代媒介在任何时候、任何地方查阅所需的城建档案信息资料。利用依据法规化。档案法律法规对档案开放的时限、范围，档案利用的原则、程序、档案公布的形式、权限，档案利用者的权利和义务等作的明确规定，为保障档案利用的实现提供了法律依据。
城建档案工作的根本目的是为了利用，提供利用是城建档案工作的生命线。2007年9月，国家档案局局长杨冬权正式提出建立方便人民群众的城建档案利用体系。2012年初，甘肃省档案局在全省启动了“档案利用体系建设年”活动。作为其他欠发达地区的城建档案部门，也应把建立方便人民群众的城建档案利用体系作为本单位的一项长期的重要工作。创新档案征集机制，强化档案资源体系建设。建立方便人民群众的城建档案利用服务体系，档案资源建设是主体。要运用行政、经济、法律等各种手段，突出重点、以点带面、不断拓展，加大档案接收力度，扩大档案接收门类，把城乡建设进程中产生的文字、图纸、图表、声像等不同载体形式的城建档案资料和同人民群众利益密切相关的城建档案纳入接收征集范围。对本区域利用价值大、使用率高的公共性工程、地下管线档案、环境保护、测绘、园林等“拳头”资料的情况进行排查，查遗补漏。要把业务指导和档案接收结合成一套完整的程序，使档案归档、接收不再虚弱，强化归档收集，做到应收尽收。在丰富馆藏、室藏的基础上，努力构造一个门类齐全、内容丰富、载体多样、结构优化、地方特色浓郁的档案资源体系。加大开放开发力度，提高公共服务能力。档案的利用必须以档案开放为条件。同时，随着我国经济、社会的全面发展和进步，档案信息也将发挥将越来越大的作用，日益显示出其巨大的社会效益、经济效益和综合效益。如何通过对档案信息资源开发的重视来引导传统档案的利用，已经成为我们迫切需要解决的问题。一是依法加大档案的开放力度。要依据“以公开为原则，以不公开为例外”，对近年来的利用状况分析，积极开展档案鉴定工作，建立完善鉴定制度和定期公布制度，逐步扩大城建档案利用范围，扩大利用服务对象，适时调整档案密级，减少利用审批手续，力争每年已到开放期限的档案应100%完成鉴定，可开放的档案应全部向社会开放。同时要处理好档案开放与档案安全的关系，着力城建档案安全体系建设，使得城建档案信息资源得到安全充分的利用。二是加强编研工作，加强档案的深层次开发利用。
要围绕本地区的中心工作及民众的需求，深度挖掘城建档案信息资源，通过整合、加工、编研，努力从浩如烟海的档案资料中筛选出最有价值的东西，使档案服务实现由个别查找向系统整体提供，由简单汇编向专题研究提升，从而为广大需求者提供更多的“增值服务”，提供更具深度的城建档案信息产品，使“死档案”变成“活资料”，努力把“档案馆”建成具有特色的“知识库”、“思想库”。三是不断拓展城建档案馆的社会功能。欠发达地区档案工作者要转变观念，积极推动城建档案馆由保管型向公共服务型转变，不断拓展城建档案馆的社会功能，创新服务方式和方法，创建便捷、高效的现代化公共服务体系。要充分实现文化教育功能，要结合重大活动、重大纪念日，举办或参与举办城市规划展、城乡建设成就展览。要创新城建档案馆爱国主义教育基地和社会实践基地的活动形式和内容，积极开展开展档案文化活动。同时，积极创造条件开展城建档案休闲利用服务。四是积极开展个性化服务。个性化服务是一种以用户为中心，培养个性、引导需求的服务模式，尊重用户是其根本，用户满意是其出发点，主动服务是其基本模式。个性化服务是数字档案馆发展到一定阶段的必然产物，它标志着数字档案馆正在利用网上平台扩展自己的专业性服务，是实施高层次个性化服务的重要举措。加快信息化步伐，方便公众查询利用。积极、务实地推进信息化工作，是加快城建档案现代化管理、方便民众利用的必然要求。
一是加快数字化进程，可根据实际需要、馆藏档案质量、数量和经济能力，采取全部馆藏档案数字化、重点选择某类档案数字化、珍贵档案数字化、高使用频率档案数字化等方式，把现有的实体档案资源转变成数字信息资源，并建成门类比较齐全的城建档案基本信息数据库和专业信息数据库。二是要积极开展建设工程电子档案的接收，要以电子档案的接受为突破口，积极推进城建档案信息化建设。加强对电子档案形成、接收、保存的指导和监督，保证电子档案真实、有效、齐全、完整以及长期可读。三是建立行政区域内档案“一站式”服务新平台。要加快城建档案管理机构网络建设，并与城市建设相关的委、办、局等单位建立档案信息网络机制，以数字信息资源数据库为基础，依托当地电子政务系统平台参与到当地信息资源共享系统中，形成比较完善的以传统技术为辅，计算机技术、网络技术为主的城建档案信息咨询服务体系，以方便社会民众利用。四是应提供简单易用的档案信息检索系统，对常用检索途径进行优化，确保用户对查全率、查准率的要求。五是对数据库应实行动态管理，随时修正更新信息。对通过档案利用或其它渠道发现的问题，如工程名称、地名变更、数据补录不准确等情况，随时进行登记，及时修正，确保数据库信息准确、真实。六是现代化基础相对薄弱的地方，地方财政要加大投入，为加快档案推进信息化进程提供物质基础保障。培养一支高素质的复合型人才队伍。做好欠发达地区城建档案利用，人才是关键。城建档案部门的任何利用服务工作以及服务的优劣最终取决于城建档案部门工作者的素质。城建档案部门转向信息与知识服务，需要大量的复合型、专家型人才，除应具有系统的城建档案管理知识，有丰富的工作经验外，最重要的应具备较扎实的城乡建设专业知识、现代信息技术知识、外语知识和公共服务能力。#p#分页标题#e#
作为欠发达地区城建档案工作者应该主动适应新形势发展的要求，加强新理念、新知识、新技术的学习，努力提高自身素质；作为政府部门，应该加大年轻人才的引进工作，尽快改变城建档案队伍性别比较单一、年龄老化、专业对口少的现状。做好宣传工作，普及城建档案知识。城建档案部门要积极做好城建档案知识的宣传教育工作，对城建档案概况、馆藏、分类以及对外服务项目、利用须知等情况，通过多种渠道，向公众全面介绍，向社会公布城建档案网站、网址和服务电话，要创新宣传方式，主动贴近群众，增强社会民众的城建档案意识和对利用城建档案重要作用的认识，自觉做好提高城建档案利用工作。积极探索城建设案管理体制的改革。实践证明，现行城建档案归属分属几十个部门，收集难，民众利用也很不方便。城建档案管理体制影响了城建档案利用工作的开展。首先要利用住房和城乡建设局行政职能调整的契机，将房产档案管理机构并入城建档案管理机构。2012年江苏省淮阴区住房和城乡建设局为强化档案工作规范化管理，率先将房产档案管理机构并入城建档案管理机构合并，节约了档案管理成本，更好的发挥了城建档案的社会效益和经济效益。其次是利用一些地区行政单位集中办公、档案馆要新建馆库的契机，按照“大档案、大服务、大发展”的新理念，超前考虑把城建、房管、规划、环保、国土资源管理、地下管线等专业档案馆合建在一起，条件成熟时即可实施统一管理，成为真正意义上的城建档案信息保管基地和利用中心。作为欠发达地区县区，由于城建档案资源量小、管理经费少，更应积极探索大城建档案管理模式，以方便档案利用。城建档案利用工作是一项长期的系统工程。数字时代的到来，对于欠发达地区城建档案工作者来说，既是挑战，更是机遇，需要从观念转变到加强自我宣传，从丰富馆藏到提高服务水平，从改善档案利用服务的环境条件到软硬件的大量投入，从提高自身素养到管理体制的改革。只有这样，城建档案开发利用工作才会跃上一个新台阶。
