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近年来，国家相继出台了粮食直接补贴、水稻良种补贴、农资综合直补、家电下乡补贴等一系列补贴政策，且补贴项目不断增多，补贴资金规模越来越大，有力地促进了农村稳定、农业发展和农民增收。随着强农惠农政策资金支持力度的不断加大，涉农补贴资金发放管理已成为全社会及各级、各部门关心的热点问题。推行涉农补贴“一折通”规范有序发放模式，更好地落实各项补贴政策，切实加强惠农资金管理，已成为财政部门的一项重要任务。如东县财政部门在规范涉农补贴“一折通”发放管理上作了有益的尝试，既有比较成功的实践经验，也存在一些不容忽视的问题，本文拟结合如东的工作实际，对涉农补贴“一折通”发放管理中有待完善的相关问题提出一些建议。 一、涉农补贴发放的主要做法 涉农补贴“一折通”发放，事关广大农民群众的切身利益，事关党的惠民政策的贯彻落实。自2006年江苏省推行涉农补贴“一折通”发放以来，如东县财政部门严格按省、市统一部署，依托“一折通”软件系统，立足管理规范化，注重服务高效化，不断创新补贴发放方式，努力把实事办实，好事做好。至2010年底，我县已将64个涉农补贴项目纳入“一折通”发放管理，实现了涉农补贴直接打卡到户、到人的发放方式，先后累计发放各种涉农补贴资金11.2亿元，惠及全县32万多农户，有力保障了各项涉农补贴政策的全面落实，得到了地方政府和广大农民的普遍好评，并在全省财政部门涉农补贴发放管理工作座谈会上作了经验介绍。具体做法是“三个强化”。 一是强化联动，形成工作合力。 我县在推行涉农补贴“一折通”发放中，坚持财政牵头负责，涉农补贴主管部门、各镇区、信用联社齐抓共管的工作推进机制，各部门在信息采集、数据审核、政策宣传、资金兑付、监督检查等各个环节，做到分工明确，对接顺畅，横向联动。其中：信息采集、数据审核环节，明确由财政局基层管理科牵头，农业、经建、公支、国库等相关科室和涉农补贴主管部门一起审核把关；政策宣传、资金兑付环节由财政部门扎口管理；检查监督环节，邀请纪检、监察、审计等部门共同参与。为了从制度层面上规范涉农补贴“一折通”发放管理，我们先后出台了《如东县涉农补贴一折通打卡发放管理意见》和《强化涉农补贴一折通发放数据传输管理的通知》等相关文件，本着便民、利民的原则，逐项梳理适宜纳入“一折通”打卡发放的补贴项目，做到能纳入的项目，全部纳入“一折通”发放管理。针对“一折通”发放中出现的新情况、新问题，对农户补贴信息采集、补贴数据审核、补贴数据文件传送、补贴打卡节点的衔接、补贴发放后续管理、补贴发放纪律等环节均作出了明确的规定，要求各涉农补贴主管部门在“补贴政策不变、补贴资金性质不变、部门管理权限不变”的前提下，全力配合财政部门做好涉农补贴“一折通”发放管理。 二是强化规范，实施分类管理。 在涉农补贴发放过程中，我们坚持把基层财政所（分局）作为实施“一折通”发放管理的第一责任部门，按1.5万农户配备1人的标准，在基层财政部门精心挑选了一批爱岗敬业、工作负责、业务过硬的财政干部担任“一折通”专管员，每年组织一到两次专管员业务培训，及时掌握涉农补贴发放政策和操作要求。对不同类别的补贴项目，我们按补贴资金的来源渠道与项目特点，实行分类管理。其中：对水稻、棉花、玉米、油菜良种补贴、粮食直补、农村低保、计生奖励扶持金、渔民柴油价格补贴等由县以上财政部门安排补贴资金的项目，根据补贴发放清册，经财政局相关业务科室审核把关，将补贴款拨至县“一折通”专户组织打卡。对革命伤残军人抚恤金、三属抚恤金、带病回乡退伍军人补助、老渔民补助、农场税改补贴等，由镇区财政负担补贴资金的项目，根据镇补贴发放清册，经镇区涉农补贴发放部门审核把关后，镇区财政通过直接支付将补贴款划至县“一折通”专户组织打卡。在发放时间上，除上级明文规定时间内发放到位的补贴项目外，其余补贴项目尽可能错开发放时间，统筹安排各类补贴的打卡批次，提高补贴资金的兑付效率。 三是强化监督，确保发放到位。 充分利用新闻媒体，广泛开展涉农补贴“一折通”发放管理宣传，解答农民疑问，提高群众对涉农补贴政策的知晓度，营造良好的政策宣传氛围。 同时，在涉农补贴资金发放集中的时段，会同纪检、监察部门开展涉农补贴发放专项检查。通过自查与现场抽查相结合、补贴发放资料检查与进村入户检查相结合等方式，做到查实即纠，查纠结合。对农民群众有关“一折通”发放方面的来信来访，坚持首问负责、属地管理、联合会办、限时办结制度，明确专人，登门入户，认真核查，释疑解答，跟踪问效，直到问题解决为止，确保涉农补贴资金顺利发放到位。 二、涉农补贴落实中存在的主要问题 从涉农补贴资金“一折通”发放管理实践来看，涉农补贴资金在发放管理和政策落实中确有不尽科学合理之处，还存在一些不容忽视的问题。 （一）补贴项目设置不够科学。 近年来，涉农补贴“一折通”打卡资金越来越多，几乎覆盖到农产品生产与消费的全过程，农民收入与生活的各门类。在生产环节上，主要有粮食直补、农资综合直补和农机具购置补贴等；在消费环节上，主要有家电下乡补贴、家电以旧换新补助等；在生活保障环节上，主要有农村低保、计生奖励金、三属抚恤金等。这些补贴虽然名目繁多，但多数补贴标准都较低，实际起到的作用有限，分摊到每户农民身上，就只能是杯水车薪，财政资金难以集中发挥应有效能。农民反映，一些补贴项目设置并无必要，也没有什么意义。反而造成“三个分散”，即项目分散、管理分散、资金分散。项目分散：仅粮食生产就有粮食直补、农资综合补贴、水稻、棉花、油菜、小麦、玉米良种补贴、能繁母猪补贴等10多项，不管你分为多少个项目，到了农户手中都整合为一个项目，大部分农民只知道拿直补钱，但具体什么项目补贴却无法说清。管理分散：繁杂的涉农补贴分属多个部门管理，容易造成政出多门、条块分割，增加了管理成本，分散了补贴效益。资金分散：有的补贴项目到农户存折上的数额小，而且各种补贴发放时间不同步，农民无法逐一辨别各种补贴资金的种类及补贴数额。#p#分页标题#e# 有不少农户没有及时提取，影响了涉农补贴资金的政策效应。 （二）补贴政策依据不够完善。 由于各项涉农补贴政策均为原则性的工作要求，没有明确具体的操作程序和操作方法，造成补贴依据不统一，基层操作性不强的问题。在执行政策的过程中，核定农户补贴对象、品种和面积有很大的难度。 首先，补贴对象难确定。一些农户因缺少劳力，将土地转包给有能力耕种的农户，按照政策其粮食补贴应补给实际种地的农户。但实际操作情况是，多数地方仍以2002年农村税费改革核实公示的土地面积实行补贴，基本是谁的承包地谁领取补贴，实际种粮户往往不能享受补贴。其次，补贴品种难核实。部分农户为追求经济效益，放弃种植粮食作物，改种经济作物，如花卉、苗木、蔬菜等，不种粮食却领取种粮补贴，有悖于财政补贴政策的初衷。再次，补贴面积难核定。虽然明确了土地归国家所有，但是耕地面积如何确定，实际耕地面积、种粮面积如何确认，耕地、耕种、种粮的面积增减变化又该如何界定，由哪个部门确认，补贴政策中均没有明确。目前，国土、统计、农业管理部门手里都有耕地面积、耕种面积、种粮面积，多头管理导致数据信息系统不畅，补贴依据不统一，以致个别部门把农户水面养殖面积也纳入了农资综合补贴范围。 （三）补贴资金监管不够到位。 涉农补贴“一折通”是非现金支付结算方式，财政部门直接将涉农资金划转到农户的“一折通”卡上，可以避免截留、挪用甚至克扣农民补贴问题的发生。按理讲，这是比较科学完善的管理方式。但调研中发现，涉农补贴资金涉及面广，工作量大，程序复杂，监管上存在漏洞。在公示环节上，少数村将公示表张贴在人流量较少的地方，且公示时间短，群众监督效果不是很好。在领取环节上，少数镇村干部责任心不强，把关不严，监督不力，“一折通”由村干部代领问题缺乏有效监督，少数存折迟迟不能到户，导致个别地方冒领、代领套取补贴资金行为时有发生。在举报监管环节上，少数村组干部利用调整上报粮食补贴面积的机会，将一些不愿交纳“一事一议”等费用的农户补贴面积，并至其本人或亲友名下用于抵算农户上缴费用。 对于这些违规现象，少数农民没有举报意识，给违法行为留下了空间。在跟踪管理环节上，由于涉农补贴数据的录入、核对、传递等工作均由专管员1人负责，财政力量单薄，人手不够，普遍缺少必要的复审与跟踪监督机制，以至出现个别财政干部冒领挪用甚至贪污涉农补贴资金的问题，财政部门无法实施有效的监督。 （四）补贴管理技术不够方便。 涉农补贴“一折通”网络软件管理功能开发不全。本年度挂失过的账号和户主发生变更的农户数据不能及时调整提供。涉农补贴资金不能分项目、分模块实施权限管理，存在“一折通”后续问题处置失范的现象，致使部分补贴款不能及时打卡到位。涉农补贴“一折通”发放政策性强，需要逐户进行审核计算，不仅工作量大，基层财政干部常年处于无休止的发放各种补贴之中，而且需要花费大量的大力物力，管理成本也相当高，上级安排的工作经费往往“入不敷出”，造成补贴成本过高与效益较低的矛盾，使涉农补贴资金没有达到预期的效果。 三、加强涉农补贴资金管理的建议措施 涉农补贴资金“一折通”发放管理工作是一个关系到民生、民心的重大政治问题。财政部门不仅要尽快把资金打卡发放，更重要的是要保证管理规范，落到实处，发挥应有的效益。从提高科学化、精细化管理水平出发，建议适时完善涉农补贴资金政策，统一补贴依据，实施资金整合，简化补贴方式，提高涉农补贴资金的使用效率。 （一）加大涉农资金补贴力度，着力推进制度化建设。 借鉴国际经验，立足我国国情，涉农补贴资金“一折通”发放工作还要坚持下去，其政治意义大于经济意义。有鉴于此，要进一步增加涉农补贴资金规模。财政部门要认真学习和深入贯彻党和国家有关“三农”工作的文件精神，从加快推进新农村建设、促进城乡统筹发展的高度，积极探索利用补助、贴息等多种手段，加大农业投入的力度，坚持多渠道、多层次筹集涉农补贴资金，逐步建立涉农补贴资金稳定增长机制。 同时，通过有线网络播放、发放政策宣传手册、设置村级公开栏等措施，更有效地让涉农补贴政策进村入户，确保家喻户晓、人人明白。要进一步优化涉农补贴范围。由于国家财力所限，眼下不可能大幅度增加补贴投入。在涉农补贴资金总量一定的情况下，要提高补贴力度，只能通过调结构方式解决。对属于稳定农业生产、调动农民生产积极性、增加农民收入类补贴项目在归并的基础上扩大补助对象，提高补贴标准，优化补贴方式；对属于提高农民生活质量，激活农民购买能力的补贴项目应简化程序，提高管理效能；对属于临时性补贴类项目应尽快清理并适时退出；对属于社会保障类补贴项目应逐步提高标准。要进一步加强补贴资金的监督管理。 针对涉农补贴“一折通”发放管理程序，建立完善补贴操作流程的各项内部管理制度，提高政策的执行力。采取日常检查和突击检查相结合的方法，加大对涉农补贴资金“一折通”发放管理的检查监督力度，建立健全涉农补贴资金的追踪问责制度，对发现的问题要依据有关法律、法规进行严肃处理，有效遏制涉农补贴资金发放过程中各类违法违纪问题的发生。 （二）加大涉农补贴资金整合力度，着力完善科学化管理。 近年来，国家投入巨资实施各项涉农补贴政策，为促进农业生产和农民增收起到了积极作用。但是，基层许多干部群众反映，这种“普惠式”的直接补贴到户的方式，项目多，分类细，资金分散，很难发挥效应。按照“政策框架不变，资金投入不减，农民既得利益不少”的原则，通过合理、有效的归并整合，将所有补贴全部放在一个政策框架下，统一操作程序，完善操作办法，降低工作成本，提高补贴效率。在具体操作中，应该循序渐进，先易后难，逐步进行。第一步把粮食直补、综合直补和良种补贴整合为粮食类补贴，按上年实际种植面积为准，全年一次性发放，补贴资金统由财政部门管理，种植面积由农业部门核查；第二步建立各类农作物种植补贴，凡是土地没有抛荒，种植国家规定的农作物均可享受，其标准高于或与粮食补贴标准一致。第三步针对家电下乡补贴程序繁琐问题，可在全省范围内推行财政与经销商直接结账制度，把方便留给农民。当前，国家新增涉农补贴资金主要用于提高农业生产能力建设，而农民最迫切需要解决的农田改造、河塘改造、路、渠、桥等基础设施建设项目，因没有足够的资金投入，一些地方是山河依旧，面貌未改，农田水利基础设施薄弱的状况未得到根本改善，农民的生产成本仍然较高，农业抗灾保丰收能力仍然很差，新农村建设受到很大制约。为此，建议上级在逐年加大对涉农补贴资金规模的同时，考虑对涉农补贴资金使用政策作一些调整。发挥涉农补贴资金的集聚优势，积极探索“统筹安排、渠道不变、投入不乱、各记其功”和“各炒一盘菜，共办一桌席”的涉农补贴资金整合管理模式，在稳定现有补贴资金规模的基础上，整合补贴资金的增量部分，促进涉农补贴资金向重点产业、重点项目、重点地域集中，使有限的资金发挥最大的效益，有力提高农业抗灾保丰收能力，推进社会主义新农村建设。#p#分页标题#e# （三）加大补贴资金网络建设力度，着力提高规范化水平。 目前，涉农补贴资金发放“一折通”网络系统还需完善配套，从而在更大程度上实现资源共享。要从方便农民、提高效率出发，完善基础信息数据库，将补助对象基础信息分门别类登记造册，及时核实和更换信息，确保基础数据的真实性，实行动态管理。进一步细化相对固定的补助对象基础信息的采集和管理，如民政优抚、五保、农村低保对象、计生奖励对象等。 同时，要不断完善财政与信用社涉农补贴“一折通”网络系统的对接，增加“一折通”挂失管理模块，增加分补贴项目管理模块，增加“一折通”操作日志管理模块。逐步实现“一折通”网络与农民补贴网对接或两网整合为一，形成一个全国统一平台，使各级财政部门都能在同一平台上共享涉农补贴资金发放数据信息，掌握基层实际发放情况，实现对涉农补贴资金发放数据的全面监督，减少或消除补贴资金数据上报的时间差，有效提高涉农补贴资金数据的资源利用率。